最高法案例解读：收回国有土地使用权应参照市场价进行补偿

经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，要健全以公共为原则的产权保护制度，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素公正、公开、公平参与竞争，同等享受法律保护的市场环境。

2016年11月27日有关部门发布了关于完善产权保护制度依法保护产权的意见之后，又发布了一系列的产权保护文件，将产权保护的重要性提到新的高度。一系列文件的发布均对主管部门依法行政提出了具体的要求，并多次强调行政机关守信践诺，这是优化营商环境的基石。

在案件的实际审判中适用并贯彻文件的精神，有利于营造公平、公正、透明、稳定的法治环境，在此情景下，最高院出台了一系列的保护产权的案例，下面董国女律师通过案例给大家进行解读。

基本案情

首先我们今天要解读的案例是：海口某房地产开发有限公司诉市有关部门有偿收回国有土地使用权案。这个案例总体来说反映了收回国有土地要参照市场价格进行补偿的原则，这个原则就是该案例所指示给我们的审判的精神。基本案情是2007年3月份海口某房地产开发有限公司通过挂牌形式取得了642351.28平米国有土地使用权。2012年市原国土资源部门作出多份函件，认为案涉的土地存在权属纠纷和征地遗留问题，就暂缓了报建。市主管部门认可涉案土地没有开发是因为行政部门的原因所致。

2015年省主管部门作出了关于有关处置闲置土地工作的通知，在这里面称为24号文。如果因主管部门原因造成土地的闲置，该通知规定了一个收回土地的价格。按文件规定土地使用权人已缴交的土地价款、前期合理投入以及至收回土地使用权之间的利息总额来予以确定，如该价格高于市场评估价格的则按照市场评估价格协议收回土地使用权。

2017年市国土部门就告知了该房地产开发公司，涉案土地构成闲置并拟有偿收回国有土地使用权，但双方没有达成一致意见。2018年的1月，市主管部门向房地产公司作出征地决定书，以公共利益为由，决定收回涉案土地的建设用地使用权，并给予适当补偿。这里的适当补偿是按24号文执行。

该房地产开发公司不服就提起了相关的诉讼，一审法院认为24号文有偿收回国有土地使用权，补偿标准适用于行政主体原因导致的土地闲置，涉案是公共利益收回，适用24号文闲置土地标准给予补偿，属于适用法律错误，所以撤销了这个决定书中关于适用24号文补偿标准进行补偿的内容。相关的当事人提起了上诉，省高院二审认为，土地同时存在行政主体原因导致的闲置和公共利益使用土地的情形，行政主体既可以通过闲置土地的处置程序有偿收回土地使用权，也可通过因公共利益需要有偿提前收回的收回国有土地使用权的程序来进行处理。

《土地管理法》第58条规定，因公共利益收回国有土地使用权对土地使用权人给予适当补偿。那现在就是产生疑问，可能对适当补偿的理解就会出现了不一致。有的人认为适当补偿包括刚才当地也作出了相应的规定，把收回土地使用权有偿收回的适当补偿理解成土地出让价格，前期开发以及必要的利息，这就是适当补偿。

具体什么是适当补偿？

但是具体什么是适当补偿？省高院给出了答案：适当补偿指的是综合考虑收回土地的性质，是什么性质的用地，工业用地、商业用地、商铺用地还是住宅用地？或者说其他性质的、用途的用地，然后土地所处的区位是城市中心区还是偏远的城区，评估办法闲置原因等因素。主要的是给出一个参照标准，参考市场价格予以补偿。

我们注意到了刚才24号文提到如果高于市场价格的按市场价格补，如果低于市场价格的，按照实际利息、前期投入这些补偿。但是我们看到给出的原则是参考市场价格予以补偿，也就是说土地在市场上拍卖什么价值，就是能够得到一个什么样的市场价值，补偿就应该相当于市场的价值。高院的判决就指出，决定书简单以土地使用权人已缴交的土地出让款，前期的合理投入以及相应的利息总额进行补偿欠妥，不符合公平的原则，而且也不符合自然资源部门关2018年1903号函关于闲置土地因行政原因收回给予补偿的一些相关规定。

这里适用的是2004年版的《土地管理法》，2020版的《土地管理法》于2020年1月1日开始实施，新版法规也是这样规定的，为了公共利益需要收回土地使用权给予适当补偿。这里说适当补偿应当是公平合理的补偿，公平合理的补偿即综合考虑收回土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。

在收回用益物权人的土地使用权的时候，收回国有土地使用权的时候，应该本着公平的原则，让用益物权人实现价值的弥补，也就是一个公平合理的原则。用益物权在市场上公开出售的，能够获得一个什么样的价值，就应该参照一个什么样的价值。体现出了产权平等保护的法治精神，是为了合理保护土地使用权人的合法权益。

近几年，相关部门发布了《优化营商环境条》，各省市、自治区、直辖市也发布了相应的保护营商环境的条例，在相关的保护营商环境的条例里都提到了对私有制经济产权的保护，对私有制经济和公有制经济实行平等的保护。在市场上的实际价值是多少，就给多少，这就是公平。

下面我们看一下涉及到这个案件的具体的一些法律规定，刚才提到了自然资源部门发布的关于行政原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函，自然资办函2018-1903号。我们看下是怎么规定的，需要协议收回闲置土地使用权的，一般情况下这种协议收回闲置土地使用权是因为行政主体的原因，或者不是由土地使用权人自身的原因造成的土地闲置。

在此情况下，根据闲置土地处置办法的规定，应该进行闲置土地的处置，对所涉及的土地使用权或者是做其他方式的处理，或者是协议收回，协议收回是处置方法之一，那这里就是协议收回的时候就遇到了一个问题了。协议收回的时候是怎样去收回，是不是以拿地的价格然后再收回，再给些利息就可以了？这个函件中就作出了答复。有偿收回补偿的金额应当不低于土地使用权取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格由双方协商来最终确定。所以这个规定里规定的一个原则就是参考市场价格。

在这个案子里它既有闲置土地的问题，又有因公共利益收回的问题，那原来《土地管理法》对公共利益没有明确的规定，什么是因公共利益的收回？《土地管理法》第58条规定，涉及到刚才说的收回的规定，为实现城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益的需要，确需使用土地的，规定了两种类型：一种是比较明确的，另外一个属于兜底条款。一个是为实施城市规划进行旧城区改建这种方式的，因为这个原因而进行的收回。另一个是兜底条款，也就是说其他公共利益的需要。

《土地管理法》的相关规定

刚才也提到原先的《土地管理法》第58条关于有偿收回国有土地使用权的规定，还是没有说明什么是公共利益，是不是其他公共利益指的是什么？在2020版的《土地管理法》里对公共利益的范围有明确的界定，什么是公共利益？首先，军事和外交需要用地的是公共利益。其次，由主管部门组织实施的能源、交通、水利、通讯、邮政这些都属于基础设施建设需要，涉及的基础的设施道路等等，就是前面说的这些交通的、通讯的、水利的这些基础设施的建设需要土地的。

第三是由主管部门组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要土地的。第二个说的是基础设施，第三个说的是公共事业，第四个是由主管部门组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要使用土地的，第五在土地利用总体规划确定的，城镇建设用地范围内，注意了这里必须是在土地利用总体规划内，已经确定的土地利用总体规划，确定的城镇建设用地范围之内。

如果土地利用总体规划把它确定为村庄用地或者说农用地，能不能实施下边所说的成片开发？这个是不行的，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，这是一个前提条件，第二个前提条件是经省级主管部门批准，第三由县级主管部门组织的成片开发。就是这三个条件：一总体规划确定的城镇建设用地，二省级主管部门批准，三县级主管部门组织的成片开发，这三个条件组成了第五条公共利益这种用地的内涵。

这几个条件缺一不可，缺少一个条件都不符合第五条的规定。为什么要强调这一条呢？因为现在很多房地产开发都是一个片区的开发，属于成片开发，这种成片的房地产开发是不是属于公共利益用地？那看一下前面两个条件，是不是总体规划确定的城镇用地建设用地范围之内，里边有没有占用其他的农用地，原来属于农用地需要征收的这种情况。征收农用地的这种情况是不是经省级主管部门批准的，这些都是前提要件。这些就是构成了公共利益的具体的范围的界定和概念。

为什么要强调公共利益的需要

因为根据《土地管理法》的规定，没有公共利益的需要，是不能够收回国有土地使用权的，不能够违背，要守信践诺，要维护之前所作出的行政行为的权威性和一惯性。要维护它的效力，没有其他的公共利益的目的，是不能够随便地撤回之前的已经生效的行政行为的原则。这个原则贯彻在《土地管理法》有关具体的征收中的行政行为范围中。

该案例重点揭示出了收回国有土地使用权必须参考市场价格补偿，楹庭律师前段时间刚接到某个当事人的咨询，当事人有一处房屋，还有一片土地，拥有国有土地使用权，该土地是通过企业改制购买取得，也就是拍卖购买取得。房屋占地面积很小100多平，土地大概是有1000多平，相关的征收单位在进行补偿的时候，只给补偿房屋，土地的钱不给补，退一步只能给土地的基准价格。

我们知道土地的基准价格是我们去相关的国土部门去拍卖，招拍挂土地的时候，最低的一个保障价格不能突破，不能比这个价格低，所以一般在实践过程之中，特别是商业的和居住的用地，比居住的价格都翻出好多就是甚至好几倍。该企业土地属于商业用地，所以它的市场价格和土地的基本价格就会有一个比较大的差距。那这样就出现问题了，怎么样的补偿才是一个公平合理的补偿？收回土地的补偿价格参照市场价格进行补偿是一个合理的、合法的、公平的补偿。

在遇到类似问题的时候，可以及时地找专业的律师团队，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。政企纠纷当然找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。

本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。