租房即可落户 户籍改革进入纵深阶段

朱昌俊

张朝 在特大城市只要租房就可以落户了？近日，山东青岛发布《关于进一步深化户籍制度改革的通知》。其中明确，在城镇租赁房屋居住并办理租赁合同备案和居住登记的人员，申请人及配偶在青岛市无合法产权房屋的，在房屋租赁期间可以申请本人及其近亲属在城镇其他近亲属家庭户或者租赁房屋所在地的城镇社区集体户落户。

在此之前，租房就能落户的政策在全国部分二线城市，如浙江宁波、江苏苏州等，就已经开始打开突破口。但相比之下，这次青岛明确租房即可落户，仍具有较大的突破性。其一，相较于那些已经试水的城市，青岛的租房即可落户几乎去掉了所有的附加条件，也即门槛更低。甚至可以说，理论上已接近于“零门槛”。其二，青岛是人口超千万、GDP过万亿的特大城市，且是副省级，城市综合能级较高。正是这些“特殊性”，让该政策引发了更多的关注，也成为外界观察户籍制度改革未来走向的一个新的风向标。

众所周知，近些年户籍制度改革的推进，在全国可以用“势如破竹”来形容。在宏观层面，它得益于国家和地方的双重助力。地方角度，则是自2017年左右在一、二线城市之间开启的“抢人大战”。因为随着人口增长的放缓，越来越多的城市意识到做大人口规模的重要性，纷纷放弃了之前的“人口恐惧症”，主动下调甚至彻底取消了落户门槛；在国家层面，着眼于加快提升人口城镇化率，加速人口市民化进程，相关部门早就明确，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件。于是，在这种上下一致的合力推动下，仅仅数年时间，目前全国已有一部分省份实现了全域“零门槛”落户，多数省份则只剩下省会城市还保留一定的落户门槛。

有了过去几年的成果铺垫，眼下户籍制度改革的重心，实际也就主要落在了全国20来个超大特大城市的肩上。一方面，这些城市人口基数大，本身也拥有较强人口吸引力，不太有人口增长焦虑；另一方面，户籍人口大量增加，可能需要面对教育、医疗等公共服务资源的压力，所以短期内不会一步到位彻底放开落户限制。但是，在新的经济发展形势下，尤其是房地产市场普遍承压，这些城市也拥有了进一步降低落户门槛的动力。青岛在超大特大城市中率先迈出“租房即可落户”这一步，实际就是一个积极的试探，不排除后续将有更多的超大特大城市跟进实施。

此举实际上标志着，户籍制度改革已经进入了纵深阶段。展望未来，乐观预计除了个别超大特大城市，绝大部分地方将接近于“零门槛”落户。回望过去几年的户籍制度改革进路，用一句话来形容，其实就是“形势比人强”。这种形势，可以说是人口发展形势，也是房地产发展形势，还包括区域发展形势。比如，一开始的“抢人大战”，主要侧重的是抢以大学毕业生为代表的“人才”。而到今天，实际已经变成了“抢人口”。这是对人口、人才辩证关系的认知升级的结果，更主要则还是各地积极顺应某种客观现实变化的需要。

应该看到，根据中国城镇化及当前经济发展的特点，大幅降低落户门槛，加快推进农村转移人口市民化进程，在今天有着多重现实价值。比如，2022年中国常住人口城镇化率已达65.22%。参考国外的经验，当城镇化率达到这一水平，即意味着进入速度放缓的“城镇化下半场”。而中国城镇化有一个显著特点在于，受过去严格的户籍制度的影响，在已进城的人口中，仍有相当一部分未能落户，也就不能享受到市民化待遇。如2021年中国户籍人口城镇化率尚只有46.7%，比同期常住人口城镇化率足足低了18个百分点。

这一状况，一方面意味着现今的城镇化水平仍建立在相当一部分事实上的城市人口，依旧未能成为真正的市民的基础之上，这对应的其实是城镇化的质量仍有待提高；另一方面也预示着，它制约了城镇化应该带来的社会消费活力。如有研究指出，农民工消费被户籍抑制23%，若1.8亿农民工成为户籍市民，则可增加消费支出约2万亿元。因此，在扩大内需变得至关重要的今天，加速推进人口市民化进程，现实意义更显突出。

当多数超大特大城市的落户门槛也趋向于“零门槛”，在很大程度上可以说，过去很多关于户籍制度改革该如何推进的讨论，在今天已经变得不合时宜。甚至，我们已经无须再去纠结于户籍制度改革到底能不能继续推进。因为青岛这样的特大城市，已经以实际行动给出了现实答案。但是，这并不意味着户籍制度改革的彻底完成。比如，在租房即可落户之后，就必须直面另一个问题，即如何切实保障好“租购同权”？如何真正让租房者和购房者都能够享有公平的市民化待遇？这背后既涉及公共服务资源的公平分配，要防止在租房落户和购房落户之间出现新的权利鸿沟，又考验各地在做大公共服务资源蛋糕上的投入程度。因为，租房即可落户，在短期内势必会增加一座城市的户籍人口数量，如何防止出现配套教育、医疗等资源的供应不足，是一个必须正视的问题。它关系到城镇化的质量，也影响到更多人进城落户的动力。