王海娟 | 农村还有5亿人口，无人种田是个政策话语陷阱

王海娟

（中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授）

在农村还有5亿口的情况下，农村存在的不是无人种田的问题，而是田不好耕种导致的农民无法种田的问题。随着青壮年农民外出务工和农业劳动力老龄化，社会各界都认为农村存在无人种田问题。相关政府部门采取各种措施培育新型农业经营主体，让新型农业经营主体来种田。政府将土地流转给新型农业经营主体反而使得农民无田可种。并且，新型农业经营主体并不一定能够解决种田问题。从这个层面来看，真正的农村无人种田问题是政策带来的，并不是客观存在的。农村原本有人种田，相关部门自认为无人种田，采取相应措施解决无人种田问题，反而导致了真正的无人种田问题。因此，真正的无人种田是一种政策性无人种田。

一、无人种田还是田不好种的问题？

在城镇化背景下，大量青壮年农民外出务工。农村出现农业劳动者老龄化现象和土地抛荒现象，社会各界都认为农村存在无人种田问题，担心国家粮食安全保障。事实上，农民有耕种土地的积极性，农村存在的是田不好耕种的问题。田不好耕种主要有三个方面的原因。

一是土地细碎化。农民的土地地块小且非常分散。平原地区，农民家的土地也要分散到四五块。丘陵地区，农民家的田块要分散到十几二十几个地方，且每块地的面积只有几分，一块地2—3亩都是少有的大田块了。农民耕种土地要付出很多劳动，还非常麻烦。在农业机械化快速发展的情况下，小田块的土地雇请农业机械的成本高且很难请到农机手。

二是基础设施不完善，农业机械和现代技术难以使用。由于缺乏机耕路，农业机械需要从其他农户的田里过路，就会产生很多矛盾。如果邻居的水稻没有成熟，农业机械从他田里过路，需要进行赔偿。有的农户只能把农业机械拆卸下来，抬到自己田里，等操作完以后再搬出来。水利是农业的命脉。在山区和丘陵地区，过去的集体水利模式基本瓦解，农民个体很难获得水利灌溉。

三是土地经营规模难以扩大。农民工进城务工后将土地流转给亲友耕种。留守农村的农民耕种亲友的土地也是相互插花、分散的，难以进行规模经营。农民耕种的土地越多，土地越分散，越不好耕种。在土地分散的情况下，水稻种植区，单个农民家庭的种植规模上限是30-50亩。

尽管各级政府都非常重视农业发展，向农村投入大量财政资金支持农业发展，但是效果不佳。在乡村产业振兴上，地方政府关注的是一二三产业融合，关注的是旅游和高大上的产业，对农民从事的普通农业不感兴趣。国家这几年投入大量财政资金开展高标准农田建设，每亩的投资标准有2000-3000元，有的地方高标准农田建设项目实现了全覆盖。但是高标准农田建设基本上都是在原来的基础上小修小补，没有解决土地细碎化问题，农业设施的使用效率很低，并未解决种田难的问题。有的农民甚至都不知道自己的土地上实施了高标准农田项目。有的农民认为高标准农田建设的作用不大，不想要项目，项目落地困难。

二、60岁是种田的主力

当前农村种田的主力是60岁左右的农民。60岁的农民完全可以把地种好。湖北省沙洋县2022年对全县12个村的农业经营者进行摸底，发现50岁以上的占比88.5%，60岁以上占比69%，70岁以上占比30%。

在农业机械化快速发展的条件下，农业生产中的重体力劳动基本没有了，60岁左右的农民完全可以种好地。2021年全国农作物耕种收综合机械化率达72.03%，其中机耕率、机播率、机收率分别达到86.42%、60.22%、64.66%。60岁的农民主要从事大田粮油种植，目前耕地、播种、施肥、收割、打药、开沟等都能够进行机械化。很多地区都是使用无人机播种、施肥和打药。农业生产基本没有重体力劳动，农民只需要负责田间管理就可以了，老人都能够负担。

并且，60岁的农民更有动力耕种土地。60岁的农民在城市中难以找到就业机会，正好可以从事农业生产。尽管农业收入不高，但是60岁左右的农民基本上已经完成人生任务，子女已经结婚，没有大额家庭开支，他们可以接受低于外出务工的收入水平。

随着人的寿命延长，60岁农民的身体素质都很好，感觉自己就是农村中的壮年。60岁的农民在心态上很年轻，没有把自己当老人，也没有想着要退休。60岁的农民还在想着不能天天无所事事，想着要怎么增加家庭收入。在人的寿命不断延长的背景下，我们或许需要重新定义谁是老人。

三、小农户退出土地是被动的

从我们的观察来看，小农户在快速退出土地。不管是中部地区还是东部地区，这两三年土地流转率都在提高，而且土地更多地向市场主体集中。

小农户退出土地是被动的。一个依据是小农户退出土地后并未增加收入。小农户留守在村庄耕种土地主要是因为难以在城市找到就业机会，退出土地后也不会进城务工，而只能失业。新型农业经营者分享了部分农业利益，小农户获得土地租金的数量肯定要少于自己亲自耕种土地。并且，小农户不耕种土地后，需要花钱购买生活物资，家庭生活的商品化程度就提高了，生活开支就增加了。

在全国农业利润相同的情况下，农民根据土地好种与否决定是否抛荒土地。我们在调研中发现一个规律，好种的土地都没有抛荒，抛荒的都是不好种的土地。平原地区，耕种方便，水利条件好，基本没有抛荒。丘陵地区，耕种不方便，水利灌溉更加困难，抛荒比较多。中部地区一个乡镇，水田抛荒比例占比50%。我们调研了5个村庄，靠近湖边的3个村庄，水利灌溉方便，都没有抛荒。靠近山边的2个村庄，无法进行水利灌溉，都抛荒了。

四、政府介入推动无人种田的实现

当政府看到农业劳动力老龄化、小农户退出土地以及土地抛荒现象时，就认为农村存在无人种田问题，就鼓励青年农民工或者工商资本下乡耕种土地。政策部门强调将土地经营权流转给新型农业经营主体，将农业项目分配给新型农业经营主体。这使得原本在种田的农民丧失了土地经营权或者更加缺乏农田基础设施，土地更加难以耕种，产生了真正的无人耕种土地。这印证了无人种田的预言。

中部地区某县2个村庄采取不同的做法，完全产生了不同的结果。该县是平原地区，户均土地面积11亩，户均土地5.5块。地方政府从2020年开始推动“小田并大田”改革，结合高标准农田建设克服了土地细碎化和进行基础设施建设，解决了田不好种的问题。经过高标准农田建设，A村一块田最小的有5亩，最大的有81亩，平均一块地有20—30亩。B村分田到户时有4860块土地，2012—2017年发展小龙虾，农民自发将旱地改为水田，通过自发调整和换地的方式将土地整合为2100多块，2021年高标准农田建设后土地块数减少到492块。2个村庄采取不同的土地经营权配置方式，就产生了不同的结果。

A村将土地经营权直接流转给市场主体，导致本村农民无田可种。A村土地确权面积6944亩，17个村民小组，570户，2640人。在高标准农田建设以前，基本上都是农户自己耕种土地，自发土地流转的面积不多。2018年开始推动高标准农田建设，第一期有1900亩，涉及7个小组。2020年第二期高标准农田建设，1100亩，涉及3个组。在高标准农田建设过程中，村集体将土地收回村里进行统一建设和规划，实现了小田并大田。高标准农田建设完成后，村集体倾向于将土地流转给市场主体。2018年高标准农田建设完成后有20%的农户退出土地，1900亩土地中，村集体自己种800亩，流转出去1100亩，全部给外来的市场主体。2020年高标准农田建设结束后，全村有50%的农户退出土地，农户不耕种的土地流转给外来的市场主体。目前全村的种植户有200多户，其中本村的只有60户，其他的都是外来的市场主体，面积最大的是稻虾连种300亩。稻虾连种的最优规模是30—50亩左右，超过50亩就超出了普通农户的经营能力。

B村则将土地给本村农民耕种，吸引了60多户农民回来种田。B村2021年开展土地整治工作，土地整治面积6000亩。土地整治前的土地流转比例是62%，土地整治后土地流转率下降到38%。原来种地的农户有430多户，现在种地的农户有492户。有60多户农民回来种地，在县城兼业种地的有40户左右，完全放弃打工、彻底回来的有20户左右。种植户全部是本村人，现在一户一块田，田块最大的面积50亩，最小的面积10亩。村集体将种植面积低于10亩的农户的土地划分到一块，将10亩的田块进行分割，分配给他们种植。

从B村的案例来看，只要解决了田不好种的问题，农民就有种田积极性。在A村，当地方政府培育新型农业经营主体来种田后，本村农民就无田可种了。

五、农民种田是否可以代际传递

有人还认为，现在是年龄较大的农民在种田，未来就会产生农业后继无人的问题。相关部门加快培育新型农业经营主体，就是将新型农业经营主体作为农业接班人。从我们在全国的调研来看，只要田好种、农业有收益，就有人返乡种田。

农业后继有人主要体现在两个方面，一是年龄较大的农民工在城市难以找到就业机会，会返回到农村。第一代农民工的年龄都较大，部分农民工在陆续返回村庄。如果土地好种，第一代农民工返乡的速度就会加速。B村解决了农民种田难的问题，就有60多个农民工返乡种田了。当然，农民工可能是返回县城，一边打工，一边种田。等时机成熟后，就彻底返回农村。

我们在全国调研中，遇到很多农民工返乡的案例。B村做完高标准农田建设后，有一个农民在外地开餐馆，这几年餐饮行业形势不好，他的年龄也较大了，就返回农村耕种土地了。

另一方面，如果越来越少的农民工返回农村，农业经营者的土地规模可以扩大，农业总收入会增加，就会吸引农民返回农村耕种土地。很多农民不愿意耕种土地是因为无地耕种。如果村里有足够的土地耕种，农民何必到城市去打工呢？如果种地的农民越来越少，农民的土地经营规模就可以扩大，可以获得不低于外出务工的收入，就有农民回村种田。

只要农业收入不低于外出务工收入，年轻人也愿意留在农村种地。B村的农业是稻虾连种，亩均农业收入较高。根据当地农民的说法，种植10亩地以上就可以过日子，30亩以下还需要打零工，种植30亩以上就可以不用打零工。一个村民小组长60岁左右，原来耕种了23亩地。高标准农田建设结束后，他流转了部分土地，耕种面积有50亩地，分为2块，土地平整，基础设施完善。50亩稻虾连种，每年收入20万元左右。他的儿子26岁，在深圳打工，每月收入6000-7000元。这个收入水平，在深圳很难存下来钱，更加难以在城市扎根。他的儿子就回到农村耕种土地。这个小组长目前主要辅助儿子种地，要将自己的产业传递给儿子。

六、如何利用好土地二轮延包政策

我国的土地承包政策向来强调保护农民的利益，试图通过土地产权的稳定乃至土地确权保护农民利益。在分田到户初期，土地的质量有差异，农业生产力水平较低，土地分散承包有一定的合理性。当前阶段，土地质量的差别在缩小，农业机械化水平在提高，继续延续这种分散承包格局已经严重不符合生产力发展要求。土地承包政策强调通过土地确权的方式保护农民利益，将分散、细碎的地块都固定化了，反而导致土地无法耕种。这就是一个悖论，强调保护农民利益的土地政策反而导致了农民利益损害。

当前我国正在开展二轮延包政策，可以结合高标准农田建设开展“小田并大田”改革，推动土地按户连片承包。我国在“十二五”和“十三五”分别建成4.03亿亩和8亿亩高标准农田的基础上，2022年建成10亿亩高标准农田，“十四五”提出到2025年建成10.75亿亩集中连片高标准农田。高标准农田建设可以解决土地质量、农田设施的差异问题，解决田不好种的问题，可以为土地按户连片承包提供条件。村集体可以在保持土地承包面积不变的基础上集中连片分配土地经营权，即“不动面积，动地块”。在平原地区，可以采取“一户一块田”的做法分配土地经营权。在丘陵地区，地块有落差，土地平整成本太高，做不到“一户一块田”，就可以采取“一户多块、地块连片”的做法。在丘陵地区，只要将农民分散的地块集中到一个位置，也能极大地方便农民种田。

当前阶段，土地二轮延包除了要强调保护农民的土地面积不变之外，还要着力于解决田不好种的问题，才能真正实现对农民的利益的保护。