王丽惠 | 土地二轮延包应预留两个“小调整”政策空间

王丽惠

（南京师范大学法学院、中国法治现代化研究院）

2023年后，我国农户土地的承包期陆续到期，在这个重要的延包关口期，各地都开始启动二轮延包试点、摸底和准备工作。二轮延包要坚持“大稳定，小调整”原则。做好“小调整”工作是系统化解农村积累了45年土地矛盾、促进农村社会公平、推动土地“三权分置”改革和农业现代化发展的基础要求。适应和适配现实实践的“小调整”，也需要国家二轮延包政策体系尤其是“小调整”政策的完善。

一、75年不动不调的土地

1978年，安徽凤阳小岗村分田到户拉开了土地家庭承包的序幕。1983年中央一号文件即《当前农村经济政策的若干问题》明确了在全国推行家庭联产承包责任制。1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》规定土地承包期延长为15年。1995年《国务院批转农业部<关于稳定和完善土地承包关系的意见>》提出“土地承包期再延长30年”后，1998年我国启动了土地二轮承包。1998年的二轮承包基本上是对1983年分田的“一延了之”，只有极少数地区重新调整了地块和按现有人口分地。2023年以后，我国绝大多数农户土地的二轮承包期陆续到期。至此，绝大部分农村地区不动地块、不按人口调地已有45年时间。

2017年，党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。2019年《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《意见》）提出，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。确立了土地二轮承包到期后不再重新承包，而是继续延包的路线。2020年农业农村部开始在全国开始土地二轮延包试点改革工作。2023年中央一号文件提出，研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见。由此来看，中央政策的要求是坚持延包、长久不变，保持大多数农户原有承包权保持稳定。

如果二轮延包“一延了之”，意味着75年土地不动不调。其中经历了几代人，而农户家庭占有土地依然保持1983年的格局。

二、“一延了之”不利于农村稳定之处与“小调整”的土地矛盾化解

政策的连续性、稳定性有利于社会稳定。二轮承包到期后，如若大范围调整土地，必然因利益变动引发矛盾纠纷。但“一延了之”就更稳定了吗？实践来看，45年中农村家庭人口变动太大，无地少地户迫切需要分配承包地。农村基层有很多隐而未发、历史积累的矛盾。农户和基层政府都期盼通过二轮延包“小调整”予以系统化解。

第一，农村最看重“不患寡而患不均”，无地少地户是农村最大社会矛盾群体。绝大部分农村已经有45年没有按人口变动调整过土地。如果说二十年是一代人，45年将经历两三代人，农村家庭人口相较1980年代会有巨大变动。农业农村部在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第1721号（农业水利类150号）提案答复》中指出，“随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。”但是农村一些家庭子代成家、多子家庭分家，必然会产生部分无地少地户，他们将成为社会矛盾的重要来源。如东部某省一农户1980年分田时，家里只有他一人（尚未娶妻，父母皆去世），只分到一人承包田。娶妻后，夫妻生了4个孩子，家庭共有6口人，但仍只有一个人的承包地。他就在村民组灌渠上游开垦了一块坡地种粮食，但也导致灌渠通水被拦截，下游农户需灌水时无水可用，而经常发生上访矛盾。

第二，大量历史遗留矛盾需在二轮土地延包时化解。自分田到户以来，我国许多地区农村先后经历了二轮承包、合村并组、取消农业税费、土地流转、土地确权颁证、征地拆迁等涉农地变动情况。在持续的改革中，地权地界、拖欠税费和侵占集体土地等矛盾纠纷在乡村社会中有所积累、遗留堆积。据许多基层干部介绍，如果在二轮延包一延了之，不借机“小调整”，三十年后，原本熟悉村庄分地历史、地貌地界、矛盾原委、社会关系的“知情人”“见证人”将陆续去世，原本可以化解的矛盾也将彻底成为“事实不清”的历史遗留问题。

三、二轮延包应配合诸多“改田”措施，推动土地细碎化治理和适度规模种植

当前各地积极推进的高标准农田建设、小田并大田改革、土地综合整治等工作，有效改变了土地细碎化问题。

1980年代分田到户是农村土地碎片化问题形成的重要原因。一轮分田到户时，农民都想要肥田、近田又都不愿意要差田、远田，就将每个小区域田都分成“好中差”等次，每个等次再在全村人中平均分配。于是就要切割田块，重设田埂，导致土地越分越细。贵州湄潭1984年“增人不增地，减人不减地”改革就是为了阻断“因平分肥力不等地块导致各家承包地块达10多块，且很多田土面积被用作建田坎”难题。二轮承包是一轮分田到户的延续，因而也保留了土地细碎、田埂林立等问题。

二轮土地承包形成的土地产权关系已经落后于当前农户按户连片、适度规模经营的需求。高标准农田建设、小田并大田等土地整治拆除田埂和完善水利设施后，土地连片有了地理条件基础。农户按户连片的意愿更加强烈。因而，一些开展高标准农田建设、土地综合整治、小田并大田工作的地区，就通过村民自治决议，按照“确权确亩不确地”“虚拟确权”、承包权互换等方式进行了按户土地集中。其结果是，农户土地确权登记证书地块不变，但占有使用的地块已经变动。

“改田”地区按户连片从两方面理顺了土地产权关系。一是农户承包经营权得到充分实现，自耕使用效率提高。农户自耕种田再也不需要东奔西跑，也能整片灌溉。二是“三权分置”改革更顺利，土地经营权流转更顺畅。农户可以将自家全部承包地流转，而不是按小块流转，流转方与农户协商沟通成本也大为减少。

四、二轮延包应预留两个“小调整”政策空间

2022年底在中央农村工作会议上习近平总书记强调“要扎实做好承包期再延长30年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包”。习近平总书记指出的“两个稳定”即“承包权”稳定和“大多数”稳定即是为二轮延包预留了“小调整”政策空间。

（一）对不便“确权到户到地”地区，应允许“确权确亩不确地”

丘陵和山区地区农村高标建设、土地综合整治后，“原地块”物理性状已经被破坏，农户很难再承包原地块。自2014年开始农村承包经营权确权登记颁证试点以来，至2020年我国已有96%的农村完成了土地确权登记颁证工作。2017年中央《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定，确权登记簿应当记载承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属等内容。该意见还规定：“（二）坚持以确权确地为主。土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。”可见，土地确权颁证制度强化了“确权到户到地”“确地到户”“确权确地”的承包模式。以此延续，二轮延包也应是农户继续承包“原地块”。但在实践中，一些地区“确地到户”确实有困难。

而且，“确权确亩不确地”“确权确股不确地”“确权确利不确地”等“不确地”承包模式在我国一些农村广泛存在。我国许多省份、市县农村因历史传统或集体产权改革等原因，一直都未推行“确权确地”的土地承包模式，即农户虽然享有土地承包经营权，但并不清楚自己承包地的位置、坐落、界址，甚至连面积都处于变动中。例如，部分实行两田制的农村，其中的“责任田”（“经济田”或“叫行地”）往往采取“确权确股不确地”“确权确利不确地”的承包方式。在实行集体经济股份制度的发达地区农村，也一直实行“确权确股不确地”。

（二）对无地少地户，应以“小调整”或“动帐不动地”方式保障其土地承包权

新修订的《土地承包法》《集体经济组织法》都规定了集体经济组织成员有权承包土地，任何组织不得剥夺成员承包土地的权利。在许多二轮延包试点地区，在试点过程中也设定了农民最低人均土地承包面积，低于该面积即为无地少地户，应为其分配土地。根据人口变动情况，应以县域或镇域为单位，设定“不得调整土地”的比例，为土地调整预留一定空间。

实践中的“小调整”方案包括以下方面：（1）用高标准农田建设和小田并大田后的新增土地，以“动帐不动地”的方式或直接分配给无地少地户。（2）以特定时间为节点，按照现有人口重新调整一次土地。如以高标建设为节点，然后再延包三十年。相当于土地在75年内调整过土地，减少人地关系不均衡矛盾。（3）设定区间值和最低承包面积，采用后位补差法为无地少地户分配土地。东部地区某村户内承包地人均最高4.9亩，最低亩0.9亩。村民协商决定，人均耕地最多的农户要拿出来给一些少地的农户。调过之后，最高户内人均3.7亩，最低1.25亩，调整比例为6.9%。

五、二轮延包“小调整”应做好几个基础工作

“小调整”是一把双刃剑。一方面，“小调整”引发利益变动，制造社会矛盾。另一方面，农村社会存在的历史遗留矛盾和少地无地矛盾，必须通过“小调整”予以化解。一延了之无法维持农村社会稳定。

二轮延包“小调整”的政策目标是什么？如果说高标准农田建设、土地整治之前，土地调整主要是为了增强村级组织土地统筹管理权能，以实现农户间水利合作和解决土地细碎问题，增强乡村公共品供给能力。那么，高标农田建设以后，水利配套和土地细碎问题等公共品供给问题已经基本解决，再进行土地调整增强村级组织土地管理权就没有必要。在高标准农田建设不断推动的大背景下，二轮延包“小调整”就是为了化解农村社会利益纠纷和促进农村社会公平。也正是基于这一目标，“小调整”应该以不激发农村矛盾、化解既有和历史矛盾为基本原则。

二轮延包“小调整”应做好以下方面基础工作：

第一，以村民小组为单位，由村级组织做好情况和意愿摸底工作。需要摸清的情况包括土地承包及调整、人地变化、确权颁证、农户消亡和进城落户、组内机动地和新增耕地、二轮承包以来土地征地补偿费分配、历史矛盾健全等情况，以及二轮延包到期后农户“小调整”需求与意愿。

第二，规范集体经济组织成员资格界定标准，为土地调整时“进地”“退地”人员提供依据。集体经济组织成员资格界定在不违反法律法规情况下，应尊重村民自治制度的决议。

第三，健全村民会议制度。健全村级拟定延包草案小组会、确定延包方案会、修改完善草案会、成员界定会、户代表决议会等会议制度，落实村民民主集中制，延包“小调整”方案应允许各村民小组之间有所差异。