空降“一万亿”：一次不叫“特别国债”的“特别国债”

编者按

综合以下两方面来看，当前已经非常明确地释放出稳定经济增长、化解地方债务的政策信号。

一是从这次国债的发行用途上看：这次发行的国债名义目的是“支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾短板”，并通过全额转移支付的方式安排给地方，如果发行的是特别国债，则要严格按照这一目的使用。但现今发行的是一般国债，我们认为目的是通过中央财政补贴，间接化解地方债务的可能性更大。

二是从发行时间上看：一般国债发行额度通常要提前编入“政府工作报告”，在全国两会期间提请全国人大审议后才能通过。事实上根据预算法，国务院可以按照实际情况，直接提请全国人大常委会调整当年预算，这次一般国债发行使用了这个后门，说明在用途上相对紧急。

综合这次国债发行的时间节点、法律流程、发行策略，我们认为这是一次被包装成一般国债的特别国债。旨在能及时、间接地化解地方债务风险并稳定宏观经济大盘。

文/许博男

事件：第十四届全国人大常委会第六次会议于今天（10月24日）表决，通过了全国人民代表大会常务委员会，关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元。这次的国债发行，无论是在时间节点、法律流程，还是发行策略上均有诸多信息可以挖掘。

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特别国债和一般国债都有哪些区别？

这是一次被包装成一般国债的特别国债。这次的国债发行，无论是在时间节点、法律流程，还是发行策略上均有诸多信息可以挖掘，简要概括，则是我们认为这是一次不叫“特别国债”的“特别国债”。原因几何？首先我们需要知道，一般国债和特别国债两大重要区别。

第一，特别国债和一般国债的发行目的不同，特别国债强调“特别用途”。特别国债是为了解决某个特殊的问题或应对某个突发的事件而发行的国债，发行一般国债是为了平衡财政收支。由于特别国债一般是在特别场景下用于特别用途，一般要求全部资金做到专款专用。

第二，在正常情况下，相较于特别国债，一般国债发行时间与流程相对死板。和一般国债不同，特别国债由于使用场景多数受限且情况紧急，并不纳入一般公共预算之内。也就是说，特别国债的发行并不影响赤字规模和赤字率，而是纳入政府性激进预算管理。由于考虑到一般国债要纳入赤字率，一般情况下需要在年初提前编入“政府工作报告”，而后在全国两会期间，提请全国人大审议通过发行额度，再由财政部根据预算安排和市场情况，分批分期发行。而特别国债可以由国务院在特定时期下，提请全国人大常委会审议通过即可。从这个角度看，特别国债的审批程序会更加灵活和快速，不需要等待全国人大的年度会议，可以根据实际需要随时向常委会提出申请。

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那为什么不直接发“特别国债”？

这次的发行策略有哪些看点？

为什么发一般国债而不是特别国债？可能是为了绕开“特定用途”，间接化债。综合前文所述来看，特别国债发行流程相较于一般国债略为简易，主要是因为特别国债多数时候重在“救急”。比如中国历史上曾经发行过的四次大规模特别国债，各有非常明确的用途：第一次是1998年发行的2700亿特别国债，用于补充国有四大行资本金以化解不良资产；第二次是2007年发行的1.55万亿特别国债，作为国家外汇投资公司的资本金；第三次是2020年发行的1万亿抗疫特别国债；第四次则是于2022年发行的7500亿元特别国债，用于对冲经济下行风险。这次发行一般国债名义目的是“支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾短板”，并通过全额转移支付的方式安排给地方，如果发行的是特别国债，则要严格按照这一目的使用。但现今发行的是一般国债，我们认为目的是通过中央财政补贴，间接化解地方债务的可能性更大。

为什么现在发？时间节点有何深意？：通过常委会合法提前增发，说明用途紧急。我们在前文已经论述过，一般情况下，一般国债发行额度要提前编入“政府工作报告”，在全国两会期间提请全国人大审议才能通过，所以现今如果想增发一般国债要等到明年3月的两会。但从实际的执行角度看，根据《中华人民共和国预算法》第四十五条规定：国务院在全国人民代表大会常务委员会审查批准当年预算后，如有必要，可以根据经济社会发展情况和财政收支状况，提请全国人民代表大会常务委员会审查批准调整当年预算。这一规定是为了保证预算能够实时适应经济社会发展变化，及时调整及优化财政收支的结构和安排，也是过去不常使用的后门，这次的启用足以说明在用途上相对紧急。

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结论：用途有深意，发行很紧急

综合上述两方面看，当前稳定经济增长、化解地方债务的政策信号已经非常明确。

一是从这次国债的发行用途上看：这次发行的国债名义目的是“支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾短板”，并通过全额转移支付的方式安排给地方，如果发行的是特别国债，则要严格按照这一目的使用。但现今发行的是一般国债，我们认为目的是通过中央财政补贴，间接化解地方债务的可能性更大。

二是从发行时间上看：一般国债发行额度通常要提前编入“政府工作报告”，在全国两会期间提请全国人大审议后才能通过。事实上根据预算法，国务院可以按照实际情况，直接提请全国人大常委会调整当年预算，这次一般国债发行使用了这个后门，说明在用途上相对紧急。

综合这次国债发行的时间节点、法律流程、发行策略，我们认为这是一次被包装成一般国债的特别国债。旨在能及时、间接地化解地方债务风险并稳定宏观经济大盘。

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