全球反垄断观察丨“重拳出击”VS“半路夭折”：美欧科技反垄断的不同路径

21世纪经济报道记者何柳颖 深圳报道

当地时间9月6日，欧盟委员会根据《数字市场法》（DMA），首次指定Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta、微软为“看门人”，该指定包括苹果App Store、Facebook、Chrome、Windows PC OS在内的22项核心平台服务。根据规定，上述企业将有6个月的时间来确保其指定的每项核心平台服务完全符合《数字市场法》规定的义务。

（欧盟委员会指定的“看门人”及22项核心平台服务图源：欧盟委员会官网）

所谓“看门人”，是指控制着数字经济中重要生态系统的少数大型互联网平台。如今根据《数字市场法案》指定“看门人”以及特定核心平台服务，成为欧盟反垄断进程的一个重要节点。

立法不断向前的同时，欧盟在实践层面亦是“重拳出击”。近日，微软表示将从Office产品分离其聊天和视频应用程序Teams，并使竞争对手的产品更容易与其软件配合使用，旨在避免可能面临的欧盟反垄断罚款。

反观大洋彼岸的美国，反垄断实践普遍被外界视为“雷声大雨点小”。比如，此前美国联邦贸易委员会（FTC)暂停了针对微软收购动视暴雪的内部审判。立法层面，美国的《美国创新与选择在线法案》与《开放应用市场法案》仍未获最终通过。

北京市市场监督管理局反垄断专家库成员、汉坤律师事务所仕达向21记者指出，美欧两地对科技巨头的发垄断监管源于数字经济的强势崛起，科技企业发展迅猛的同时也带来了权力的扩张，但两地在反垄断动机、立法和实践领域存在诸多不同。

共同背景、不同动机

近年来，数字经济蓬勃发展，同步推进动了平台经济的快速成长。与此同时，GAFA（Facebook脸书、Apple苹果、Amazon亚马逊、Google谷歌）等科技巨头们跑马圈地式的扩张不仅助长了资本的涌入，市值的飙升，也引来了各国合规部门的注意与监管。

仕达表示，美国与欧盟近年来针对大型数字平台企业加强反垄断监管，是多种复杂因素共同驱动的结果，美欧监管趋势的一个共同背景在于，随着数字经济的发展，大型平台公司的地位和作用不断凸显，引起了监管机构的竞争担忧。

“数字经济领域天然就具有较强的网络效应和规模效应，数字经济领域形成寡头市场甚至垄断市场，一方面符合实现较高经济效率的客观要求，但另一方面也可能抑制市场活力，从而产生了政府干预的需要。”仕达进一步阐释道。

而对科技企业进行大力度的反垄断监管过程中，欧美称得上“各有算盘”。2020年7月，欧洲议会发布了一份名为《欧洲数字主权》的报告，其中提及，“面对日新月异的技术发展，调整欧盟的竞争和监管政策工具是必要的”“从长远角度来看，可以探索制定政策，以构建避免技术锁定的数字工具和解决方案(如操作系统和移动平台)，并在欧盟培育开放但仍安全的数字生态系统。”就在当年12月，欧盟委员会提出了《数字服务法》和《数字市场法》两部法律草案。

仕达认为，欧盟高度重视数字经济的发展，但缺乏本土的大型数字平台企业，同时本土的科技企业时常向监管机关投诉美国大型数字平台企业的某些行为或规则对其发展的不利影响。

“因此，其较为积极的反垄断执法态度一定程度上受维护本土数字经济主权、促进本土数字经济发展、提高全球数字治理话语权的诉求的驱动。”仕达称。

美国是全球第一个制定反垄断法的国家，其通过的《谢尔曼反托拉斯法》影响深远。其后，美国的反垄断法规在理论层面经历多个发展阶段，强调防止市场集中度过高、提高市场效率、保护消费者权益等。

仕达认为，美国近期针对科技巨头的反垄断监管，尤其是立法上的尝试，除旨在解决数字平台的竞争担忧外，在很大程度上也是回应选民对科技巨头的经济、社会与政治影响力的忧虑。“此前，Facebook的剑桥分析数据丑闻就引发了美国社会的广泛关注和担忧。对于美国政客而言，对于科技巨头的批判一定程度上成为了一种政治正确。”

欧盟：立法层层收紧，实践“重拳出击”

在反垄断立法进程上，欧盟不断加快步伐并取得了诸多成效。2022年11月1日，欧盟《数字市场法》(DMA)生效；同年11月16日，《数字服务法》(DSA)生效。

根据欧盟方面的说明，《数字服务法》的规则主要涉及线上中介机构和平台（Online intermediaries and platforms），例如在线市场、社交网络、内容共享平台、应用商店以及在线旅游和住宿平台等。

《数字市场法》则主要针对“看门人” (Gatekeeper online platforms)，欧盟委员会此次指定Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta、微软为“看门人”，规制对象进一步明确。

复旦大学中国研究院副研究员刘典向21记者表示，从2018年欧盟出台《通用数据保护条例》到如今的两大重磅法案，欧盟在数字合规方面其实已形成了独具一格的监管政策体系。对于全球的数字治理和数字经济而言，其产生的制度性影响力将会越来越大。

中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任、法学院教授刘权向21记者指出，《数字市场法》主要目的在于遏制大型网络平台的恶性竞争行为，构建公平且开放的数字市场，重在促进公平竞争；《数字服务法》主要目的在于构建安全、可预测和可信任的网络环境，要求数字服务提供者为消费者提供更加安全、透明和值得信赖的在线服务，重在保护消费者权利。

在实践层面，记者梳理发现，近年来欧盟针对GAFA的反垄断监管是步步紧逼，毫不手软。比如，2022年3月，Meta被欧盟罚款1700万欧元，原因是未能阻止Facebook平台在2018年发生的一系列数据泄露事件，违反了欧盟的隐私规则；今年5月，由于涉嫌将欧盟用户数据传输至美国，爱尔兰数据保护委员会（DPC）宣布， Meta将被罚款约13亿美元。

如今随着“看门人”名单的公布，Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta、微软六家科技企业必将受到欧盟更为严苛的监管。

美国：立法艰难推进，实践“半路夭折”

作为反垄断法的先行者，美国针对科技企业的反垄断监管却屡遭诟病。

目前美国在该领域的两项重要法规分别是《美国创新与选择在线法案》和《开放应用市场法案》，但两者均未获得最终通过。

《美国创新与选择在线法案》重在对大型在线平台的自我优待行为进行监督，促进公平竞争。其中大型在线平台(Covered Platforms)类似于《数字市场法》的“看门人”，不过界定标准有所差异。

根据美国两党政策中心 (Bipartisan Policy Center)2022年的介绍，这一法案应涵盖苹果、Alphabet、亚马逊和Meta，微软尚不清楚是否符合标准。

《开放应用市场法》则主要针对移动设备的应用商店，包括Apple的App Store以及Android的Google Play，旨在打破应用商店的进入壁垒，扩大消费者的选择权以及为小型初创科技公司提供竞争机会。

相较于欧盟对科技巨头企业的“穷追猛打”，美国的科技反垄断实践常被批评为“雷声大雨点小”。今年2月，美国联邦贸易委员会（FTC）决定放弃阻止Meta 收购虚拟实境(VR) 新创业者Within Unlimited 的最后机会，结束了这起反垄断官司；7月，暂停了针对微软收购动视暴雪的内部审判。

仕达表示，与欧盟的反垄断行政执法有所不同，美国反垄断行政执法机关（司法部DOJ和FTC）的执法必须通过诉讼程序，而反垄断案件的复杂性使得执法过程往往耗时数年，在此期间不论是经济形势还是政治环境都有可能发生实质变化，进一步增加了其反垄断执法的不确定性。

其举例称，美国联邦贸易委员会于2017年1月在加州北区联邦地方法院起诉高通涉嫌垄断，于2019年5月取得了有利判决，但该判决却于2020年8月被联邦上诉法院推翻。

同时，在高通上诉过程中，美国司法部公开支持高通，认为打压高通会直接影响到美国在5G通信时代的行业领导地位，“如果说欧盟的反垄断执法是维护其数字主权的表现，那么美国反垄断执法的不作为，也一定程度上是其维护数字地位的表现。”仕达称。