评论丨村级组织平均负债130万，“小村大债”如何化解

提高乡村治理内生动力，增强乡村经济造血能力，这本身也是乡村产业高质量发展的一环

近几年，伴随着新农村建设、“美丽乡村”建设和乡村振兴战略规划的实施，全国各地均不同程度地掀起了新一轮发展热潮。但在发展的背面，“小村大债”逐渐成为一个不容忽视的问题。据农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130万元。

几位近年来到多地村庄进行过调研的专家均对《中国新闻周刊》表示，不少村庄债务近百万，而负债最严重的村庄，只有一两千人，负债却高达几千万。他们指出，“小村大债”已经是我国实施乡村振兴的“拦路虎”，抑制村级债务增长迫在眉睫。

↑资料图据视觉中国。

9000亿“村债”，建设性债务是大头

从全国来看，村级负债分布范围广，从东部沿海到欠发达的中西部地区，都有不同程度的村级负债。从个案县（市）的微观视角来看，2021年中部某县农业农村局访谈材料显示，中部某省某地级市2020年村级债务总额7.75亿元，负债面达到83.5%，村均负债58万元，其中该市某县2018年锁定债务时村级负债3.42亿元，村均负债超过200万元。如此大规模且不断攀升的村级债务，已经与村庄实际发展需求和集体经济收入不相匹配。

从多地调研来看，村级债务主要来源有三，一部分是税费改革前形成的旧村级债务，而新村级债务的形成主要是村级组织依靠举债维持发展秩序的结果，可以分为建设性债务和经营性债务。其中，建设性债务是大头。

建设性债务，主要包括村级组织整合大量资源进行亮点和示范点打造而产生的发展型村级债务，或项目落地所产生的资金缺口而形成的债务。比如，乡村现在出现了许多高标准的基础设施建设项目，道路“刷黑”、村湾改造、旅游厕所等，其后期的维护成本并不便宜，甚至超出了村庄实际需求。而经营性债务主要指的是基层在投入产业经营等发展型项目时而产生的村级债务。在当前强调县域经济发展的背景下，村集体也参与了大量乡村旅游产业、农村“地产”经济、以及其他新型特色产业。多数情况下，项目经营失败，前期的投入基本上都沉淀为村级债务。

当前大部分农村集体经济收入难以在短时间内化解发展模式下的债务规模，村级组织常见的办法，是依赖外部资源的持续输入以维持村庄治理的相对平衡。然而即便是外部资源输入，也存在化债的诸多梗阻。

比如，依赖自上而下持续输入的项目资源缓解债务压力，即通过不断申请新项目以弥补老项目的债务，以新债务替代旧债务。比如，村级组织通过与市场主体形成合作关系以获得资源支持，从而缓解债务压力。再比如，集体经济薄弱村难以独立化解高昂债务，最后需要政府兜底解决……无论是不断“找补”和“平衡”的化债方式，还是引进市场资本，都难以真正解决债务困境，甚至还伴随着债务加剧的风险。而地方政府兜底村级债务，实则是村级债务的转嫁。

可以看出，过度的负债发展偏离了村庄实际需求，弱化了村庄治理能力。由此形成了村级治理的悖论：负债规模越大，村级组织对资本和政府的依赖性越强，村庄自主治理能力越弱，而农民效能感则越低。

化解“村债”，止血造血并举

乡村振兴战略背景下，必要的村庄建设是合理的也是必须的，只是，在讨论新村级债务的形成时，有必要对其中出现的过度的、形式主义等政绩工程加以审视。这或许也能为如何化解债务，提供一些思路。

一是从机制上优化设计。在当前资源下乡背景下，一定范围内的负债发展是可以的，但需把持有度，在配套上需要提供完备的支撑。如调整考核方式。由于基层工作的差异性和复杂性，示范点打造类项目需要因地制宜，形式化的行政考核容易导致缺乏主体性的村级治理行为。再如完善村级财务管理制度。在“村账镇管”的既有基础上，规范村级财务管理，严格把关项目资金筹措情况。在集体经济发展方面，抑制村级组织擅自举债发展，避免加剧村级组织的发展负担和造成基层干部的投机行为。再是正确理解和定位乡村振兴战略，明确村级组织主要发挥的是重要的兜底治理作用，其重点在于“补短板”，如公共服务供给、维持村级组织有效运转等。

二是从项目上谨慎评估。化解债务首要是“止血”，在经营性债务方面加速处置不良项目，并将现有项目进行优化，避免产生新的债务。在新的乡村经营性项目及项目规模上，应审慎评估，减少盲目发展。

三是从方法上更新思路。“小村大债”化解难题已引起了各方关注，在化债机制上可尝试不同探索，比如，将债务偿还率等指标作为镇村干部的考核内容，倒逼村级组织盘活资源；比如探索村民自施项目，以降低工程成本，压缩村级欠债的空间；比如，推进地方政府实施一对一帮扶制定化债方案等。

乡村振兴战略背景下，村庄发展既不能以透支乡村治理资源为代价，也需要符合村庄发展的实际需求。提高乡村治理内生动力，增强乡村经济造血能力，这本身也是乡村产业高质量发展的一环。

红星新闻特约评论员 夏冬（武汉大学社会学院博士）

编辑 汪垠涛

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