拜登政府人才政策的动向与特点

近年来，随着国际竞争日益加剧，国际社会对科技人才，尤其是高端科技人才的争夺战日益激烈。能否吸引和留住高端科技人才，对各国政府来说都至关重要。美国作为科技强国，近年来在这方面也多有动作。本文系统梳理了拜登政府近三年来人才政策的动向，研判其人才政策的特点，希望能为我国制定相关人才政策提供借鉴和参考。

一、拜登政府人才政策动向

与特朗普时期相比，拜登政府更加重视各类人才，特别是科学、技术、工程和数学（以下简称“STEM”）人才的作用。

近年来，拜登政府稳步扩大了政府研发和教育预算规模，逐步放松特朗普时期国家安全及国内就业对相关人才和移民政策的捆绑，在留学生、访美学者签证及高科技移民等方面采取积极行动，通过多种手段为各类人才赴美学习、工作和定居提供便利，并致力打造和扩大由美国主导的国际人才联盟，力图有计划、有目标地建立具有特色的综合性人才政策体系。

（一）高度重视STEM人才，不断强化对不同人才群体的支持

强调STEM人才对美国繁荣与竞争力的作用。拜登政府重申，STEM人才对美国的繁荣、安全和健康至关重要，美国政府承诺欢迎全球科技人才为美国的全球竞争优势作出贡献。

美国国家科学理事会在《2030年愿景》报告中指出，美国要想在2030年继续保持全球竞争力，就必须采取双管齐下的策略——在继续吸引和留住全球人才的同时，扩大国内人才培养，使美国成为一个STEM人才强国。

为充分发挥高科技人才的作用，2021年8月，白宫发起“美国数字军团”计划，通过与总务管理局、管理与预算办公室、人事管理办公室、网络安全和基础设施安全局以及科技政策办公室合作，投资能从事政府事务的技术人才，吸纳各种背景的专业人士特别是高科技移民为美国服务。2022年6月，由40多名技术专家组成的美国数字军团正式成立。

持续增加政府研发和教育投入，进一步提高科研群体的获资助机会。拜登政府近年来持续加大了研发投入规模。联邦政府实际研发支出由2021财年的1607.2亿美元提高至2022财年的1841.2亿美元，2023财年预计将达到2008.1亿美元，2023财年比2020财年（特朗普政府时期）大幅增加421.8亿美元，增幅为26.6%。此外，2021和2022财年美国STEM教育总预算分别为39.22亿和42.28亿美元，相较于2020财年35.04亿美元有明显提升。

在联邦研发总经费得到稳步增长的同时，各联邦科研资助机构的项目资助率近年也呈现不断走高的趋势。美国国家科学基金会2022年度的项目资助率为28%，比2021年提高了2%，美国国立卫生研究院2022年度的项目资助率更是达到了近十年来的新高30%。

大幅提高博士后薪资水平，探求稳定博士后人员队伍。2019－2021年美国博士后总人数持续呈小幅下降趋势，其中外籍博士后数量下降尤为明显。为稳定博士后人员队伍，美国霍华德休斯医学研究所宣布，自2023年4月起，对该机构的博士后科研人员实行新的薪资政策，将博士后起始年薪提高到7万美元，比之前增加96%，且每年将在上年基础上调涨3%。美国国立卫生研究院则专门成立了“美国国立卫生研究院博士后培训问题院长咨询委员会”，研究如何吸引和留住博士后人才。自2023年3月以来，该委员会已陆续召开多次公开听证会，就博士后的作用与价值、薪酬福利、工作保障、职业前景和生活质量等听取各方意见。

着力增加技术产业岗位，培育壮大数据产业人才队伍。受新冠肺炎疫情影响，美国的经济增长受到了前所未有的挑战，但技术产业却实现了逆风增长。据美国计算机行业协会2022年“科技劳动力状况”报告预测，美国技术产业的劳动力总数将达到885万余人，比2021年增加17.8万个岗位，包括数据科学家与分析师、网络安全专业人员、软件开发人员、计算机与信息研究科学家等，增幅为2%左右。2023年3月，该协会最新“科技劳动力状况”报告对2022年的预测数据做了跟踪比对，发现美国技术产业劳动力实际总数已达915万余人，比2021年实际增长28.6万个岗位，增幅为3.2%，实际增长数远大于2022年的预测数据。

（二）制定更加开放、便捷的签证与移民政策，多途径吸引国际学生、学者赴美和移民美国

扩大STEM人才引进范围，延长其居美学习、工作时间。美国国务院教育和文化事务局2022年推出“早期职业STEM研究计划”，通过涉及STEM教育、科学研究和专业发展等15类交换项目，以促进“桥梁美国”交换访问学者来美从事研究与合作交流。美国国务院教育和文化事务局还出台了“STEM领域J–1交换生学术培训拓展计划”，针对赴美从事STEM研究的非移民访问者，将J–1签证（一种非移民签证，主要签发给参加美国“交流访问计划”的外籍人士）中STEM领域的本科、硕士留学生毕业后在美工作时长从18个月延长至36个月。此外，白宫还发布公报称，国际学生从美国大学毕业后可继续申请“STEM选择性实践培训项目”，以学生身份在美国工作实习，同时将22个新领域纳入此项目，此项目时间则延长至3年。

降低急需人才的签证门槛和难度，简化相关流程及材料要求。以针对科学、教育、商业和运动等领域超凡人才的O–1A签证为例，美国移民局大幅降低了该签证的审核标准，并在扩大申请人范围的同时降低了签证申请难度：符合条件的人才不再需要雇主出具证明，改为由本人直接提出申请；原来不算“奖项”的优秀博士论文奖，现在也算作符合条件；简化签证申请材料要求，申请人可通过提交音频或视频证据以证明其在出版物或著作项的成就；简化判定O–1A签证申请人是否属于“顶尖或关键”的标准。此外，美国国务院2021年底宣布授予签证官一项自由裁决权，可由其自主决定是否对来自与美国免签国家持有H–1B、L、O、F、J、M签证的首次申请人进行面试。

增加职业移民总配额。2023财年美国移民配额中的职业移民配额为19.7万张，比正常年份的14万张多出5.7万张。同时，明确鼓励EB1（针对杰出人才、杰出研究员/教授、跨国公司高管）、EB2（针对技术人才）类移民。2022年2月，美国移民局发文称，“鼓励符合条件的申请人考虑将其移民申请转移到EB1或EB2类职业移民”。为放宽EB–1申请要求，移民局更新了其政策手册，增加了可用于满足EB–1A、EB–1B标准的证据。

更新“国家利益豁免”政策框架，更加突出面向关键技术人才导向。“国家利益豁免”移民申请主要向那些能够为美国国家利益做出重要贡献、推动相关领域发展的外籍人士倾斜。2022年1月，美国移民局更新了“国家利益豁免”政策框架，进一步明确了STEM留学生及外籍企业家获得“国家利益豁免”签证的办法，缩短了对STEM专业博士批准“国家利益豁免”绿卡的时间。新框架对STEM人才更加友好，强调面向高科技领域的高素质人才，特别关注那些涉及关键和新兴技术以及对美国国家竞争力和安全具有重要意义的领域的申请人，在具有实质性价值和国家重要性、推进行动的能力以及对美国有益这3大裁决条件方面都强调了申请人在关键和新兴技术领域的价值。此外，移民局还强调了在移民申请办理过程中提供政府和准政府部门支持的重要性。

（三）构建并扩大国际“人才联盟”

拜登政府致力构建和扩大与盟国间乃至更大范围的国际“人才联盟”。

2021年6月，美欧成立“贸易与科技委员会”，为美欧关键领域专家的协调与合作搭建平台，双方在七国集团机制下加强了人才合作，共同支持研究成果、数据、方法和投入的公开分享和交流。

2022年5月，美日实施“竞争力与韧性伙伴关系”项目，通过在东南亚国家建立无线网络培训学院为项目的发展培训高科技人才。美日双方还计划通过学术与商业合作加强与拉美国家的人才联系，为其在5G网络等高科技领域的合作打造人才基础。美日双方还计划与欧盟一起，将量子科技等高科技领域的研发合作与人才培训拓展到印太地区。

此外，美日印澳“四方安全对话”峰会决定设立四方奖学金项目，每年资助100名学生前往美国攻读STEM领域的研究生学位。

二、拜登政府人才政策特点分析

相比特朗普政府更多从技术保护和国家安全角度出发，利用签证限制和国内执法严格控制移民入境，拜登政府更加强调宽松、开放的移民和人才环境以吸纳全球人才。拜登上台后逐步放松了特朗普时期的移民政策对高科技人才的限制，大幅降低了STEM专业毕业生的签证和移民门槛，以吸引相关人才赴美和留居美国，从而进一步强化美国的人才储备。其人才政策，目的在于确保美国“成为吸引世界各地人才的磁石”，“使国际STEM人才继续为美国的学术、研发和创新社区做出有意义的贡献”，从而维护美国在高科技领域的领先地位与供应链安全，提高美国的经济和国家竞争力。

三、对策建议

美国相关政策的制定，也为我们研究制定相关人才政策提供了契机。

以科技自立自强和人才自主战略为主导，大力加强基础研究和关键核心技术领域的人才培养。实现高科技发展的自主可控是我国成为科技强国的必由之路，为此，我国应采取多项措施，加大本土科技人才培养力度，为自身发展提供人才支撑。

研判未来有可能开展互利合作的领域，维持两国在一些领域的科技合作和人才交流，特别是民间主导的正常科技交流。美方期待与我国合作的领域主要包括环境与气候变化、核能、太空等中美双方有合作必要性且已有一定合作基础的领域。美国学术界尤其对中美两国在气候与环境等领域的合作表达了强烈期盼。我们可以根据这些信息，加强这些方面的交流合作。

制定更有针对性的引才计划。在急需取得突破的关键核心技术领域，探索试行具有特色或特殊的国际人才吸引制度，致力营造灵活的科研机制和宽松舒适的留人环境，以稳定吸引高层次人才。加强同更广泛国家和地区的科技合作和人才交流，广纳天下英才，力争把我国建设成为世界重要的人才中心和创新高地。

作者：汪凌勇、王保成、方晓东，中国科学院文献情报中心

本文转载自微信公众号大国人才，原载于《中国人才》2023年第8期

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