环境犯罪中全面追究刑事、民事、行政责任问题研究——从行刑衔接角度探讨

文 | 北京市密云区人民法院 陈琼

近年来，在环境资源审判领域，人民法院始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，强化生态环境法治保障。实践中，部分法院在审理环境犯罪案件时往往更注重刑事责任追究，而忽视民事及行政责任追究。

基于此，本文选取了中国司法大数据研究院提供的2018年至2022年环境资源案件数据，并通过中国裁判文书网检索分析2020年至2022年各地法院发布的468件环境资源审判典型案例。结合相关数据，笔者拟探究实践中存在的不足并提出解决思路，以期为环境犯罪案件追责提供助力，使受损生态法益得到更好的补偿修复。

实践情况分析

本文所研究的环境犯罪案件，均是人民法院已作出生效刑事判决、刑事附带民事判决或民事公益判决的案件。通过数据比对、案例剖析等方法，笔者发现相关案件审理存在以下情况：

刑事责任呈现刑罚轻刑化的特点。根据中国司法大数据研究院的统计数据，2018年至2022年，全国各级法院审结的环境犯罪案件中，占比前五的犯罪案件分别为盗伐林木案件（20.62%）、非法捕捞水产品案件（15.61%）、非法占用农用地案件（14.78%）、非法采矿案件（12.30%）、非法狩猎案件（9.66%）。就相关环境犯罪的刑期而言，判处一年以下刑期的案件数量占比为48.65%，判处一年至三年刑期的案件数量占比为35.01%；就罚金情况而言，判处1万元以下数额的案件数量占比为44.26%，判处1万元至5万元数额的案件数量占比为33.12%。

民事责任呈现缺乏生态环境损害赔偿的特点。在审理环境犯罪案件时，主要优先考虑传统入罪条件，即环境犯罪行为造成的直接损害。例如，审理相关案件时，往往关注猎获物、渔获物、非法开采矿产资源等物质的价值，对于生态环境损害的价值缺乏足够关注。以常见的非法采矿犯罪案件为例，虽然《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》将“造成生态环境严重损害”作为入罪情节，但实践中，因受鉴定评估等因素限制，案件审理会优先考虑销赃数额或矿产品的价值。

行政责任存在以刑代罚或者漏项的情况。司法实践中，对于相关案件追究刑事责任之后，是否能再处以行政责任及如何处以行政责任等问题仍存在争议。有的观点认为，对于环境违法行为，刑事处罚是最严厉的制裁手段，无须再启动任何行政处罚；有的观点认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条的规定，环保执法机关已经作出拘留、罚款的，可以相应折抵刑期和罚金。对于尚未给予当事人罚款的，无须再给予罚款。

全面追责时面临诉讼程序救济困难的问题。笔者在中国裁判文书网检索2020年至2022年非法采矿、非法狩猎、非法捕捞三类环境犯罪案件时发现，一审案件数量为12298件。然而，在相关案件中，提起刑事附带民事公益诉讼的案件仅240件。其中，不排除一些案件通过其他途径提起相关民事赔偿诉讼。但是，刑事附带民事公益诉讼作为贴近案件事实、具备诉讼便利的诉讼类型，没有得到广泛、合理地运用。对于没有提起刑事附带民事公益诉讼的案件，虽然可以单独提起民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼，但这两种诉讼均须在中级以上人民法院提起。这在一定程度上会增加诉讼成本，并提升诉讼难度。

责任衔接不统一的原因分析

（一）理念衔接没有统一

《中华人民共和国环境保护法》将生态法益作为保护的对象。但是，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）对于环境的规定，采用了相对狭义的环境概念，所涉及的环境法益绝大多数是自然环境，且主要条文被划定在《刑法》分则第六章，即妨害社会管理秩序罪之内，并未赋予其刑法上的独立地位。《刑法》对环境犯罪的规定，采取“违反土地管理法规”“违反保护水产资源法规”“违反矿产资源法的规定”等表述，这在一定程度上将定罪量刑的基础性判断依据指向环境前置立法。然而，相关环境行政法中，并没有细致具体的规定，仅是对刑事责任进行概括性宣示，这在一定程度上会导致刑事立法与环境立法缺乏协同性。

（二）程序衔接上运行不畅

现行法律对于行政执法与刑事司法之间的移送与承接制度的规定，总体较为笼统，且多侧重于“行政—刑事”方向。虽然相关规定对“移送”进行了双向设计，新增了“刑事—行政”的衔接规定，但内容仍不完备。例如，《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十七条规定了“没有犯罪事实”和“不需要追究刑事责任”两种类型作为“刑事—行政”衔接的实体要件，但是，对于行为人构成犯罪之外其他需要行政处罚和程序处理制裁部分的情形未予明确。

（三）实体衔接追责不全

我国出台的关于行刑衔接的系列规定重在程序衔接，主要为了解决案件移转流程、移送时限、部门配合等程序问题。对于是否穷尽责任方式，以及行为人承担刑事责任之外，是否还需要承担民事、行政责任等问题，尚缺乏明确规定。

制约行刑衔接问题的分析

全面追究环境犯罪案件的刑事、民事、行政责任，首先应当破解关键性问题，确保行刑衔接顺畅，依法全面追责。

（一）消除移送程序障碍

在环境犯罪行刑衔接各环节中，最重要的就是环保执法机关移送的案件被公安机关立案。其中，最关键的是取证问题。环保执法机关在处理环保数据、确定污染损害等方面经验丰富，具有更专业的知识储备，而公安机关的侦查和取证能力更胜一筹。笔者认为，可以探索建立“环保部门+公安”执法模式。环保执法机关在发现环境犯罪线索之初就邀请公安机关介入调查，一同收集、固定证据，并进行证据分类、甄别和判断，从而填补环境执法短板，丰富环境执法手段，提高办案效率。

（二）解决证据转化难题

对于行政执法衔接刑事司法的相关问题，笔者建议，衔接过程中可采用如下合理转化及使用证据的模式：

一是直接使用客观性、稳定性较强的证据。例如，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，环保部门在行政执法过程中收集的监测数据、公安机关单独或者会同环保部门获取的检测数据等，可以作为证据在刑事诉讼中适用。

二是补强笔录类证据的证明力。行政执法过程中的勘验、检查笔录，兼具实物、言词证据的双重属性。由于执法过程不可复制，犯罪现场很难再次进行勘查。笔者认为，可以将相关内容作为刑事诉讼中的证据，与现场照片、录像等一同移送，补强相关证据的可信度和证明力。

三是重新收集制作证据。行政执法中获得的当事人陈述、证人证言、鉴定意见等言词证据，其真实性和同一性会受到外部环境等因素影响，且重新制作难度不大。笔者认为，这些证据不宜直接采用，应当重新制作。

四是做好非法证据排除工作。环保执法机关在执法中收集的实物证据，只有在符合行政执法程序要求的同时，不违反《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的非法证据排除规则，才可以在刑事诉讼中作为证据使用。

（三）突破办案期限困境

实践中，有部分环境犯罪行为，因行刑衔接部门办案期限不足，导致并未开展生态环境损害赔偿修复鉴定评估，一定程度上影响了责任追究和案件处理效果。《生态环境行政处罚办法》第五十七条明确规定，环保执法机关开展的生态环境损害赔偿修复鉴定不计入办案期限。然而，《刑事诉讼法》中，对公安机关和检察机关办案期限的规定非常严苛，除精神病鉴定的期间不计入办案期限内，其余鉴定时间均计入办案期限内。因此，从时限规定来看，生态损害赔偿及修复的鉴定、评估，更适宜放在行政执法阶段，交由环保执法机关办理。

（四）力求全面追责

有些需要追究多重法律责任的刑事案件，可通过刑事附带民事诉讼等方式将不同诉讼进行合并，在判刑或者免刑后通过非刑罚处理方法予以解决。例如，判处行为人赔偿经济损失、责令赔偿经济损失，或者由主管部门进行行政处罚的同时，应追究其民事责任、行政责任。当针对同一环境污染行为的刑事处罚因法定刑有限而不足以覆盖对该违法犯罪行为处罚时，环保执法机关应当及时补充“责令停产整治”“暂扣、吊销许可证”“禁止从事相关行业”等能够贯彻风险预防原则的行为罚、能力罚或资格罚等，与刑事处罚形成协同补强作用。同时，应当通过综合考量行政责任和刑事责任处罚总量的合理性，及处罚为行为人带来的负担与追求修复受损生态环境目标之间是否均衡，从而满足比例原则的要求。

理顺行刑衔接流程的路径思考

制约行刑衔接的关键性问题破解之后，便是如何立足各衔接部门的职责，理顺行刑衔接流程。笔者拟从各部门惯常做法之外进行探讨思考，提出如下建议：

（一）行政机关执法层面打好工作基础

一是调查之初启动鉴定评估。环保执法机关发现环境犯罪线索后，建议在启动调查的同时启动鉴定评估。关于鉴定机构的选择，除选择传统鉴定评估机构外，具体可见生态环境部发布的《生态环境损害鉴定评估推荐机构名录》。鉴定评估机构也不必局限于本地机构，可以视情选择外地机构。对于某些生态环境损害没有鉴定评估机构的，可以听取专家意见。关于鉴定内容，应当包括：对破坏生态、污染环境事实的鉴定；对生态环境和社会公共利益造成的损害后果及赔偿鉴定；对生态环境的修复方案或者替代性修复方案进行鉴定。

二是主动磋商争取积极赔偿。环保执法机关经调查发现生态环境损害需要赔偿或修复的，应根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。对经磋商达成的赔偿协议，可以先行履行，也可在刑事附带民事公益诉讼中加以确认。

三是适时开展行政处罚。环境犯罪行刑衔接一般是坚持“刑事优先”原则，但下列四种情况例外：行政处罚决定已经生效并已执行的；行政处罚必须先行的；行政处罚系认定犯罪的前提条件；司法机关发出检察建议或司法建议，建议给予行政处罚。

（二）公安机关侦查层面可以提前介入处理

一是获取线索提前介入。在上述“环保部门+公安”执法模式下，笔者认为，公安机关可以第一时间介入环境犯罪调查，提前介入现场勘查和证据收集固定，加强信息共享和线索梳理，形成“联合研判、及时查办”的工作模式。

二是帮助收集固定证据。环境犯罪中，对于生态环境损害赔偿修复等专业性较强的证据，一般由环保执法机关收集、固定。对于其他专业要求没那么强的证据，公安机关可以进行收集。可以积极拓展犯罪线索收集渠道，将举报线索串线并案，结合各层级参与者的身份、作用及获利情况，区分共同犯罪人员的参与程度，以准确认定主从犯，确保共犯一体追诉。

（三）检察机关起诉层面可以履职监督并重

一是提出合理量刑建议。对于定罪证据不充分的案件，可以退回补充侦查并引导公安机关侦查取证，也可以依法启动自行补充侦查，补充完善案件证据。对于共同犯罪的案件，可尽量将同案犯一同起诉。对于因侦办进度不同而分别起诉的案件，可以掌握所有同案犯的侦查起诉情况，并针对生态环境损害赔偿和修复等内容，统筹考虑同案犯的定罪量刑问题。可将生态环境损害赔偿达成协议或自动履行情况作为量刑情节，出具从轻或减轻处罚的量刑建议。

二是可以提起刑事附带民事公益诉讼。对于环境犯罪，检察机关可以提起刑事附带民事公益诉讼，并尽可能全面提出诉讼请求，力争涵盖所有生态环境损害赔偿和修复情况及责任承担方式。

三是可以开展多角度监督。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》赋予了检察机关对行政机关移送案件进行监督的职权，并规定了环保执法机关在移送案件的同时，负有抄送同级检察机关的义务。检察机关发现该移送没有移送的，可以启动监督程序。对于环保执法机关应当作出行政处罚而未作出的，可以发送检察建议。对于无法提起刑事附带民事公益诉讼而又必须启动公益诉讼的，可以监督环保执法机关提起民事公益诉讼。

（四）人民法院审判层面可以力求全面追责

一是审查生态法益填补情况。人民法院受理环境犯罪案件之初，应先审查是否存在生态环境损害赔偿修复情况，再审查环境犯罪行为的责任承担情况。如果发现案卷材料中没有生态环境损害赔偿修复情况，法院可以向检察机关核实是否遗漏起诉。如果案卷材料中有相关情况但检察机关没有起诉相关内容，法院可以建议检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。

二是科学定罪量刑。对于不具有破坏生态环境情节的环境犯罪，可以参考《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》的相关精神，充分考虑环境犯罪行为对生态环境的影响，加强生态环境保护力度。对于具有破坏生态环境情节，但非依据生态环境损害严重程度确定法定刑幅度的，依据环境犯罪行为给生态环境造成的实际损害程度，酌情从重处罚。对于行为人积极修复生态环境、赔偿损失的，依法从轻或者减轻处罚。对于共同犯罪，应当区分行为人参与程度，准确认定主从犯。对于共同犯罪中涉及的生态环境损害赔偿修复问题，应当统筹考虑，一体解决，避免因量刑不均衡导致共犯心理失衡、互相推诿。

三是解决好罚金罚款并罚问题。对于同一环境犯罪行为，可以同时处以罚款和罚金。对于没有设定罚金上限的罪名，可以根据生态环境损害严重程度，适当提高罚金数额。对于团伙犯罪、单位犯罪，要考虑其危害程度和惩处需要，类比自然人加倍判处罚金。对于环保执法机关没有处以罚款，但有必要罚款的，可向有关部门发送司法建议，督促开展行政处罚。

四是综合考量处罚总量与生态修复效果全面追责。注重审查行政责任承担情况，即在罚款之外，是否遗漏了暂扣或者吊销许可证、责令停产停业、责令关闭等行政处罚。如有遗漏，可与环保执法机关进行沟通，及时发送司法建议。对于民事责任承担情况，应认真审查检察机关的刑事附带民事公益起诉状，注意审查相关内容是否全面涵盖生态环境损害赔偿与修复、相关主张是否合理、相关诉讼请求是否可以填补生态环境权益受损情况等。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第14期

中国审判新闻半月刊·总第324期

编辑/徐畅