四川新光硅业案中是否涉及税收行政允诺法律问题

行政承诺是一种新的行政方式，对建设信用政府、提高行政效能具有重要意义。与大家熟知的税务减免一样，税收行政允诺也被认为是促进经济发展的“万金油”，在有关的行政活动中发挥着举足轻重的作用。

然而，在行政活动中，在市场经济中，都存在着各种各样的缺陷。

一、案情分析：税收行政允诺是否合理合法

乐山市人民政府在2000年4月16日发布了《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》（乐山市政府函四十九号），并在技术、手续、税收返还等方面，对拟在高新区投资的企业，做出了一系列的政策承诺，其中就包括峨眉半导体材料材料公司（所），以及乐山市人民政府，市中区政府，市政府相关部门，都会对拟在高新园区投资的企业提供技术、手续和税收返还等政策。

2012年8月19日，《关于同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》（国函118号）核准了乐山高新技术产业园区的名称，在此基础上，提出了新的发展方向。

两年后，乐山市委办公室下发了《关于印发乐山高新技术产业开发区管理委员会机构编制方案的通知》《通知》，其中明确：乐山高新区管理委员会是乐山市人民政府派驻机关，对高新区管理委员会的职责进行了明确，并在此基础上提出了高新区管理委员会的具体要求。

四川新光科技有限公司（新光）是一家拥有法人资格的有限责任公司，由乐山市政府引进，成立于2007年，一直到2013年，是一家由国家投资设立的高科技企业。乐山高新区管委会向新光硅业公司收取的税款为：增值税12.5%，所得税28%。

乐山市中级人民法院于2014年9月3日以四川川投能源集团有限公司的名义，批准新光硅业公司进行破产清盘。

同年，乐山市中级人民法院委任新光硅业公司为乐山市华威清算所。事后，根据乐山市《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》中的规定，新光硅业公司的破产管理人多次给高新区管委会写信，要求其缴纳207272万元的税款，但高新区管委会始终没有缴纳，于是新光硅业公司向峨眉山市人民法院提出了行政诉讼。

在本案中，无论是新光硅业公司还是高新区管委会，都没有能够证明乐山市人民政府发布的《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》中所列的退税、所得税等优惠政策具有相应的法律依据，也没有获得上级主管部门的合法批准。

故，《通知》中有关退还增值税、所得税的优惠政策并无合法效力，法院也不支持新光硅业公司以《通知》为根据，要求其退还所缴的税款。

在本案中，新光硅业与高新技术产业开发区管理委员会之间并未就退税金额、退税期限等问题就退税金额和退税期限等问题进行了书面协商。故新光硅业也不能满足国发（2015)25号文件所规定的继续享受税收优惠的条件，更没有权利以此为根据，要求高新技术开发区管委会承担退还税款的责任。

一审法院作出新光硅业公司败诉的判决。对此，新光硅业提出了上诉，并被乐山市中级人民法院驳回。二审法院作出了驳回上诉、维持原判的裁定。

1.所涉事项是否应认定为税收行政允诺

新光公司认为，49号文件是新光公司和乐山市政府签署的一份协议，高新技术开发区管委会应当按照《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发25号）第三条的要求，按照协议的约定，按照协议的约定，缴纳全额的返还税款。但是，二审法院认定，《49号文件》是乐山市政府单方面承诺，并非双方达成的协议。

2.如何判定税收行政允诺是否合法

本案的主要争议点是：新光公司认为，本案涉及的条款应属于税务行政契约，且新光公司与高新区管委会之间存在着法律上的、有效的行政契约，因此，高新区管委会应根据《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发25号）的规定予以返还，但法院认为，本案涉及的税务优惠事项，根据行政承诺的性质，应被认定为税务行政承诺。

新光硅业公司认为，从新光硅业公司2007年投入生产到2003年，新光硅业公司与高新技术开发区管委会所签署的有关税收优惠的协议均已实际执行；但高新区管委会却认为，新光硅业公司的诉讼主体、诉讼时效等问题，应当予以驳回。

新光硅业公司认为，49号文件系乐山市人民政府与上诉人签署的一份合同，按照《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国务院发〔2015〕125号）第3条的规定，高新区管委会应按照原合同的约定，缴纳全额退税额。

法院认为，本案没有证据表明乐山市人民政府在做出“减免税”的承诺之前，已经向国务院提交了《49号文》，因此，《49号文》中“减免税”的承诺，与《税收征收管理法》及国发[20002]的要求存在较大的冲突，同时，也没有证据表明，新光硅业公司与高新区管委会之间，曾经就返还税款的数额、期限等问题，签署了一份书面的协议。法院不支持新光硅业公司的诉讼请求。

在本判决中，对于新光硅业公司的起诉，法院直接判定新光硅业公司的起诉无效，并判定本案涉及的税务行政承诺行为属于违法税务行政承诺，不应获得相应的税务减免，起诉无效，同时新光硅业公司要求对其应当获得的税务优惠和税务减免予以赔偿。

二、以案释法：是否涉及行政允诺法律问题？

根据我国《税收征管法》第三条的规定可知，税收优惠等只有两种主体有权做出，一是人大及其常委会，另一是国务院通过法律形式授权制定行政法规的。所以税收行政允诺的做出不得违背法律制定的相关原则，亦不准许发生转授权行为。

《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》系乐山市人民政府发出的一封政府函件，以该函件为依据，就新光硅业与高新区管委会间的退税金额及退税期限等问题，双方未就该事项达成一致意见。

同时，从上面的内容可以看出，《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》只是乐山市政府单方面的一种行为，并不是新光硅业公司的行为，也不是由具体的主体来决定的，因此，将《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》定位为一种税务行政承诺，因此，本案的性质应当属于税务行政承诺，而不属于税务行政契约。

三、加强管理，依法执行

税收行政允诺是一种新型的行政管理形式，为了推动经济发展，在具体制度中得到了广泛的应用，但对其理论基础的研究还缺乏。税务行政承诺作为一种新的、具有强制性质的行政行为，在实践中应用时出现了一定的问题。

从以上的表述中，我们可以看到，应以更统筹的视角来看待税收行政允诺，将税收行政允诺与现行的行政行为体系相结合，在促进经济发展的前提下，更容易进行系统的管理。

此外，还应该值得关注的是，因为制度上的缺陷，造成了行政主体在实施行政允诺时，没有对其进行明确的规制。”税收行政允诺的无章可循，造成了对税收行政诺的事实的限制，这对政府形象的塑造以及对相对人权益的保护造成了不利的影响。

要让税收行政承诺早日走上法治化之路，就必须继续强化对税收行政承诺的立法与立法，强化对税收行政承诺的实体与程序的约束，只有在税收行政承诺合情合理的情况下，才能体现“法治思维”的要求，才能进一步推动我国的法治建设，才能更好地贯彻依法治国的方针，才能更好地促进我国经济的发展。