乱作为、不作为、形式主义……如何破局乡村治理现代化？

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作者 | 吕德文

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如何防治基层治理的“乱作为”和“不作为”？

怎样避免基层治理形式主义问题？

如何激发基层干部敢担当、敢作为？

如何利用历史悠久的熟人社会法则？

乡村社会的变迁给基层治理提出了哪些新挑战？

简约的乡村治理如何融入积极有为的治理实践？

如何平衡治理的合法性与有效性？

如何完善制度化、法治化、信息化、规则化、智能化等现代治理方式？

有为而治，有为但不乱作为。武汉大学社会学院吕德文教授在新书《有为而治》中对以上问题做出探讨。并尝试探讨乡村治理现代化的一种可能性：通过激活简约主义传统来优化乡村治理体系。

书中解释了那些成功的乡村治理实践是如何创造性地转化原有的制度空间的，而一些看似现代化的做法又是如何产生意外后果的，既有对乡村治理中老问题的新阐释，又有对乡村治理中新现象的理性解读。

吕德文教授多年扎根田野，掌握翔实的一手资料，反映的都是基层治理的真实诉求。本书在探索乡村治理未来转型方向方面，提供了重要指引，对乡村治理研究具有启示意义。

当前乡村治理面临哪些现实挑战？

吕德文教授在《有为而治》一书中，分析了当前的乡村治理面临着诸多挑战，包括国家与农民关系失衡、乡村治理“内卷化”、乡村治理去政治化等问题。

作者认为，在当前的乡村治理实践中，有些地方的国家与农民的关系并不均衡。一方面，基层政权受到有效约束，在提高了治理规范化水平的同时，其治理能力却在一定程度上被弱化了。导致的结果是，乡村治理能力不足，农民需求无法得到有效回应。另一方面，尽管农民权益得到了有效保护，但因个体权力过于伸张导致乡村治理无序的现象越来越多。

乡村治理“内卷化”有两个途径：①在国家从农村汲取资源的过程中，大部分资源在乡村治理过程中被耗费，并未进入国家财政；②在国家向农村转移资源的过程中，大部分资源并未进入农村，而是在乡村治理中耗费了。

20世纪前期，乡村治理“内卷化”主要表现为国家政权建设的“内卷化”，乡村治理领域出现了政权的正式机构与非正式机构同步增长的现象，国家徒有扩张却没有收益。作者认为，当前乡村治理“内卷化”主要表现为通过项目制向农村输入资源的过程中出现了资源损耗。

书中描述，乡村治理的去政治化主要表现在三个方面。一是基层组织奉行实用主义，只要能解决问题，就可以“不择手段”。“摆平就是水平、搞定就是稳定、无事就是本事、妥协就是和谐”已成为很多地方基层干部的共识。二是少数农民谋求私利不择手段，置国家、集体的公共利益于不顾，乐于充当“钉子户”、上访户。三是一些上级政府存在官僚主义、形式主义问题，不具体问题具体分析，在一些原则问题上充当“老好人”。

作者认为，当前在充分发扬中华人民共和国成立以来乡村治理优良传统的基础上，重构乡村治理新体系，既是国家治理现代化的内在要求，也是有效应对当前乡村治理挑战的必由之路。

什么才是有效的乡村治理机制？

近些年来，随着脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施，乡村治理领域发生了百年未有之大变局。以项目制和监督下乡为代表的现代治理方式，以及以技术治理为代表的国家治理现代化改造，对“乡政村治”模式产生了极大的影响，乡村治理的制度化和规范化程度极大提高。

全国各地都在探索适合乡村振兴时代的乡村治理机制。比如，有些地方开始进一步拓展自治的空间，将自治单元从行政村一级下沉到自然村和村民小组一级；有些地方以村委会行政化为策略，通过村干部专职化、坐班制，来强化村级组织的行政属性；有些地方则通过公共服务下乡，让政府职能部门下沉到村庄，实现对群众的面对面服务。然而这些经验探索，通常都是以增加治理资源的投入为前提的，由此也会出现一些弊端。

作者探索到，乡村工作共同体是乡村治理的有效制度安排。一是乡村工作共同体是一种以治理任务的分工与完成为基础的中心工作机制；二是乡村工作共同体重塑了“乡政村治”的组织结构；三是乡村工作共同体是多管齐下的混合治理的载体。作者认为，乡村治理现代化的核心并不仅仅在于制度化、规范化、技术化和智能化，还在于兼顾乡村治理的有效性和合法性，简约高效地完成治理任务。

吕德文教授在《有为而治》中，着重探讨了乡村治理诸多问题，自上而下、自下而上全方位地阐释了一个积极有为又节俭、高效的乡村治理体系如何成为可能。

本书以独特的学术路径和丰富的研究经验，为读者提供了探寻中国社会治理的底层逻辑特殊视角。对于那些关心基层治理和政治运作的读者来说，无疑是一本不可或缺的参考书籍。

目 录

1 导论：简约治理的现代化命题

乡村治理的现代化指向

乡村治理的简约主义传统

简约主义对官僚化的改造

有为而治的制度空间

2 乡村治理现代化：历史与现实

三种乡村治理模式

乡村治理的历史变迁

中国特色的乡村治理机制

乡村治理的现实挑战

乡村治理新体系

小结

3 条块整合与属地管理再造

基层治理转型

“剩余事务”及基层治理困境

治权弱化及属地管理嬗变

条块整合与基层赋权

治理下沉与属地管理再造

小结

4 乡村治理空间及其有效性

乡村治理有效性

乡村治理任务分类及转化

“四位一体”的乡村治理体系

多管齐下的治理策略

小结

5 “多中心工作”与乡村工作共同体

乡村体制错配

“多中心工作”格局

乡村工作共同体的组织结构

乡村工作共同体的分级运作模式

小结

6 “混合型”科层组织的制度逻辑

基层行政调适性

组织风险

组织结构的可选择性

分类处置策略

组织合法性建构

小结

7 “枫桥经验”：基于群众工作方法的检视

“枫桥经验”的诞生过程

“枫桥经验”的群众工作内涵

“枫桥经验”的创造性转化

“枫桥经验”的时代内涵

新时代“枫桥经验”的理论启示

8 县级纪检监察的监督机制

纪检监察体制

县级纪检监察的监督网络

县级纪检监察的监督过程

县级纪检监察监督的运行机制

县级纪检监察监督的功能

小结

9 监督下乡与合规化运动

监督下乡

基层治理的合规化过程

基层治理的可监督性建构

基层合规性成本及其表现

合规化效果及基层超负

小结

10 灰色秩序与依法治理

送法下乡

乡村灰色秩序

法律事实的建构

依法治理与乡村治权配置

小结

11 技术治理与乡村场景

技术治理的运用场景

技术治理的限度

小结

12 城乡共治与乡村治理新格局

城乡融合下的乡村治理

“城乡社会”的乡村治理命题

资源密集与乡村治理“内卷化”

统筹治理与乡村治理体系重构

城乡共治的形成过程

小结

后记