奉贤区政府对行政补偿“缺斤少两”，上海高院二审

作者| 刘虎 巫英蛟

政府对因环保而被关闭的企业应当依法给予合理补偿。然而，上海混凝土行业协会优秀企业单位上海勤辉混凝土有限公司（以下简称“勤辉公司”）2015年被上海市奉贤区政府责令关闭，迄今已八年，奉贤区前后历经五任区长，仍未对受侵害企业作出相应补偿。

勤辉公司（资料图）。巫英蛟 摄

勤辉公司曾就“是否应该关闭”提起行政诉讼，2016年案件引起央视《焦点访谈》的调查关注，主审法官承认该公司排污达标。该案还被列为我国第二批“环境保护行政案件十大案例”。

去年，无奈的勤辉公司再上法庭，提起行政补偿之诉。奉贤区政府只愿补偿两千多万元，这与勤辉公司根据评估报告等主张的1.6亿元损失相去甚远。

01

环保达标企业遭报复性关闭

2006年2月，浙江绍兴籍商人冯炳泉、吴文强等4人联合出资，在上海市奉贤区西渡的黄浦江边成立了勤辉公司，其经营范围包括混凝土生产、加工、销售。

勤辉公司产销两旺，为包括上海轨道交通5号线在内的市级重大工程项目提供了产品和服务。

奉贤区档案馆及地下人防工程、奉贤宝龙广场等公共设施和商场，奉贤域邦大厦、卓越世纪星城、银河丽湾、望园豪庭等写字楼和住宅，也选用了勤辉公司的混凝土；在奉贤大型居住社区南桥民旺苑、金海社区金水苑、西渡扶栏苑等民生工程（动迁安置房），勤辉公司质量可靠的产品也做出了贡献。

勤辉公司的负责人冯炳泉（资料图）。刘虎 摄

令勤辉公司股东们没有想到的是，2015年2月，奉贤区政府突然以该公司违反我国《水污染防治法》，“在饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造，生产过程中排放污染物”为由，对其作出责令关闭的《行政处罚决定》。

勤辉公司负责人冯炳泉认为，所谓违法仅仅是一个借口。真正的原因，是勤辉公司等10家合法企业共同举报了在附近的沿浦路1098号、占地174亩的农田保护地块上，一个没有任何手续、却正在开建的混凝土企业。“这是一个区领导的关系户。我们的举报惹恼了这位区领导，就要拿我们开刀，进行报复。”

“2011年5月份，市主管部门下发了文件，说在上海市（除崇明外）不再审批新增搅拌站。但我们发现，13年底14年初旁边还在建。”冯炳泉说，“2014年初在奉贤区内的10家混凝土企业联合举报了沿浦路1098号在建的违法建筑，区委书记、区长、国土、环保、水务等多个职能部门批示，必须拆除。违法建设立马被停。”

接到10家混凝土企业的联合举报后，《新民晚报》也派出记者，到现场调查后，发表了对沿浦路违法建筑的舆论监督报道。

“这地块的出租方是国有企业奉贤建发集团，当时区委常委、副区长叫徐剑萍，分管建设、分管奉贤建发集团，违建老板找徐剑萍帮忙。关系疏通后，违法建筑再度上马。建成后立即无证生产、销售。因为官商有了勾结，他们就调转矛头，针对我们举报单位了。”冯炳泉说。

“该违法建筑没有证照，而且正值大肆拆违，附近村民也举报频频，徐剑萍迁怒于我们先行举报的几家合法单位。你们要它‘死’，就大家一起‘死’吧。出台了责令关闭的处罚决定。不同行业、不顾合法经营或非法经营，运用同一法律条款，一并关闭处理。”

02

企业损失数亿元，政府7年后愿补偿两千多万

上海市奉贤区政府。刘虎 摄

企业合法开办，投入巨大，一声令下就关闭，勤辉公司负责人认为，对其造成的经济损失难以承受。

此外，虽然《水污染防治法》于2008年经修订后新增了“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定；勤辉公司所在地2010年3月被上海市政府划入黄浦江上游饮用水水源二级保护区，但企业兴建在前，法律生效在后，企业对此并无任何过错，而且其排放也并无超标之处。

“混凝土企业污染环境，通常是指废水排入江中、沉淀物倒入江里，噪音超标影响居民、粉尘排放超标影响空气质量。”冯炳泉说，“但勤辉公司的废水循环利用，沉淀物有序堆放、定期外运，噪音和粉尘24小时受监控，实时监测数据直接与环保局、住建局联网，勤辉公司从未超标。”

勤辉公司不服诉至法院，要求判决撤销奉贤区政府关闭决定。该案经一审、二审均遭驳回。这一环保行政诉讼因其具有典型性，受到了最高法的关注。该院邀请来中央电视台《焦点访谈》栏目的记者，对诉讼涉及各方进行采访。

在2016年5月18日播出的《焦点访谈》节目画面中，勤辉公司还在生产，其负责人表示其混凝土生产非常环保，不该关。在勤辉公司现场接受采访的奉贤区环保局副局长张艳也承认：监测下来，其扬尘、噪声也都没有超标。受访的上海一中院主审法官刘智明说，如果有国标的话，这个企业已经达到国标了，但仍然要关闭。

“《焦点访谈》记者来采访时，还问环保局的副局长：为什么这边（勤辉公司）被要求要关了，旁边还在造？环保局的副局长回答：我也不知道，我们也不清楚。记者随后去隔壁正在违法建造的地方进行了拍摄。”冯炳泉回忆说。

2016年3月30日最高法召开新闻通气会，发布的人民法院“环境保护行政案件十大案例（第二批）”中，勤辉公司行政诉讼案榜上有名。最高法在该案的裁判要旨中指出：政府其后对因环保搬迁的企业应当依法给予合理补偿。

此外，上海高院副院长茆荣华主编的《上海法院行政诉讼案例精选》将本案收录其中。在该书中，上海高院明确表示，关闭行为涉及企业的切身利益以及企业员工的生计问题，勤辉公司因环保政策被关闭与因违法被关闭的情形不一致，政府关闭决定导致勤辉公司无法继续生产，其应当获得合理的补偿。

上海高院（资料图）。刘虎 摄

尽管上海高院明确了奉贤区政府应该对并无过错的勤辉公司损失进行补偿，但奉贤区政府始终拒绝对勤辉公司支付补偿款。

勤辉公司经统计，因奉贤区政府责令其关闭，导致了其购置机器设备、厂房建设、职工安置、承担的合同违约责任以及预期得到的利润等各类损失达2.6亿余元。

2018年7月，勤辉公司就行政补偿纠纷提起了行政诉讼。2020年3月30日，上海一中院作出一审判决，责令奉贤区政府在判决生效之日起九十日内对勤辉公司依法予以行政补偿。奉贤区政府不服提起上诉。2020年8月31日，上海高院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

奉贤区政府败诉，根据生效判决规定的时效，其应当在2020年12月底之前对勤辉公司就环保关停事项予以行政补偿。

但奉贤区政府并未履行法院判决及执行命令。直到2022年7月29日，奉贤区政府才作出《行政补偿决定》：经对勤辉公司的相关资产进行评估后，决定对其因责令关闭发生的实际损失进行补偿，补偿金额为2209万余元。

03

一审法院被指采信政府一面之词

勤辉公司对奉贤区政府提出的补偿金额不满，认为缺斤少两，遗漏了建筑物、构筑物及附属设施、绿化苗木、车辆、员工提前解除劳动合同补偿及预期经营利益损失。另一方面，行政补偿所依据的评估报告评估时间点为2019年7月5日，而责令关闭决定作出时间为2015年2月9日，评估时间节点明显有误。

2022年9月，勤辉公司以奉贤区政府补偿决定侵害了公司利益、未补偿到位为由，再次向上海一中院起诉了奉贤区政府，请求判决：1.确认被告作出的补偿决定无效；2.判令被告给付原告1.63555117亿元；3.判令被告偿付以上述补偿款为基数，自2015年2月10日起至实际给付之日止的利息损失。

2023年2月14日，上海一中院开庭审理此案，奉贤区副区长田哲出庭参加了庭审。

上海市第一中级法院。刘虎 摄

被告奉贤区政府辩称，其作出的补偿决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，保障了原告的补偿利益。因评估报告中的房地产权利所有人为上海奉贤煤炭有限公司,故被告扣除评估报告中房屋及附属装修价值，将关停厂区内属于原告的附属设施及机器设备按评估报告确定价值，确定补偿金额为2209万余元是符合原告客观的实际损失，补偿金额合法有效。

上海一中院审理认为，奉贤区政府作出的补偿决定，符合法律规定。主要理由如下：

关于《估价报告》的评估时间节点，原告的实际关停时间为2018 年3月底，即原告是在责令关闭决定作出三年后实际关停。故相较于原告提出的评估时点应定为2015年2月9日，《估价报告》将入场时间2019年7月5日确定为价值时点更能反映原告因停产产生损失的实际价值。

关于场地建筑物、变电站、避雷针等遗漏补偿，本案中涉及到的建筑物，其中《上海市房地产权证》(沪房地奉字(2003)第007451号)权利人为出租方煤炭公司的房屋，房屋建筑面积为448平方米。另为原告自行搭建的房屋，总面积为8799.6平方米。有证建筑的产权人为煤炭公司，而对于原告自行搭建的8,799.6平方米仓库，原告并未提供其搭建仓库时合法有效的相关规划、审批手续，亦无法证明其对上述建筑物享有合法权利。关于变电站、避雷针、对建筑物的二次装修及绿化苗木，原告并未提供证据证明。

关于员工提前解除劳动合同经济补偿及企业预期经营利益损失，责令关闭决定在2015年2月作出，此时原告的租赁合同租赁期限为2009年4月1日至2018年3月底。鉴于原告租赁合同到期与实际关停时间基本吻合，结合原告提供的《解除劳动关系协议书》亦证明其与员工解除劳动关系时间为2018年2月，故原告现主张因责令关闭决定而产生的提前解除劳动合同的经济损失，依据不足。根据被告作出的责令关闭决定，原告已不具备在涉案地块继续从事原先的生产经营活动的条件。故原告主张预期经营利益的损失，于法无据。

因此，上海一中院一审驳回了勤辉公司的诉请。勤辉公司不服，上诉至上海高院。

“本案一审2022年9月24日立案、2023年2月14 日开庭、2023 年6月7日作出判决。拖延时间之长，判决结果之潦草令人瞠目结舌。所有争议焦点，均采信政府一面之词。”勤辉公司负责人说。“仅从评估价值时点就可以看出判决的荒谬之处。2019年7月5日仅为入场评估时间，与责令关闭时间无关。若进场时间为任意其他时间，均须以此任意时间为准计算补偿金额吗？”

除此之外，勤辉公司一方还提出了以下质疑：被告补偿決定明显减损了原告权益，属原告投资建设的房屋价值不予补偿？在煤炭公司出租给原告的场地中，除自有产证的房产外，并无其他任何建筑物，变电站建筑物及内部变设备等均由勤辉公司自行建造、购置、申请开户通电，与出租方无关，有何证据表明变电站在原告承租就已经存在吗？在煤炭公司出租给原告的场地中无绿化苗木，均为其自行采购种植，为何不予补偿？提前解除劳动合同经济补偿与场地租赁期限是否到期无关，但因政府行为导致的企业关停进而导致公司不再具备正常经营的条件，故无法投约履行劳动合同责任与义务。做出责令关闭的同时应做出补偿決定，为何闭口不谈补偿拖延问题？又为何不采纳延期支付补偿款的利息？

04

重要证人书面作证，帮助被关闭公司获得合理补偿

勤辉公司上诉后，有两名重要证人写下了书面证词，直接证明了奉贤区政府的补偿方案缺斤少两。

该案重要证人写下的书面证词。受访者提供

证人蔡金根在证词中提到：

“上海奉贤煤炭有限公司西渡煤场的地块出租给上海勤辉混凝土有限公司期间，我是奉贤煤炭公司的经理，公司的法人代表。

“在出租地块鸿宝村899号内的630千瓦的配电间是勤辉混凝土公司自己出资、自己申请、自己管理，与我们奉贤煤炭公司无关。包括勤奉建材公司的配电间也是他们公司自己出资申请使用。

“另外，煤炭公司出租给勤辉混凝土有限公司（地块）内的绿化等也是他们公司自行出资、自行管理，与煤炭公司无关。”

奉贤煤炭有限公司的一名职工同样写下证词，证明了以上说法。另一方面，勤辉公司于2006年向奉贤区供电局提交的《供电申请报告》，也能证明供电站等系勤辉公司出资建设。

该案二审已于8月9日开庭，尚未判决。该环保事件至今，奉贤区已先后经历了庄木弟、华源、郭芳、袁泉、王益群五任区长，仍未解决。而据勤辉公司介绍，包括其在内，当年同一批关闭的黄浦江边五家企业（三家有证，两家无证），迄今无一获得相应补偿。

吊诡的是，勤辉公司所在地数年前已被划出黄浦江上游饮用水水源二级保护区。上海市政府于2019年1月出台《上海市饮用水水源保护缓冲区管理办法》，“因地制宜落实梯度管理，实现水源保护区、准保护区和缓冲区的差别化管控”，明确了缓冲区产业准入要求。

勤辉公司负责人介绍，公司所在地属于“缓冲区”，“如果按现在的政策，根本不该关闭。”