青岛行政区划：为何设置多个县级市？

城市发展，必然伴随着行政区划的不断完善。

近年来，随着国家层面不断推进区域发展和治理体系创新，各地纷纷进行区划调整以适应经济社会发展的需要。

作为山东经济社会发展的“强龙头”，青岛同样也在推进行政区划的调整。

自2017年即墨撤市设区后，青岛行政区划已由六区四市变为七区三市，即市南、市北、李沧、崂山、黄岛、城阳、即墨7个市辖区，胶州、平度、莱西3个县级市。

每一时期的区划调整除了有行政效率和管理的考虑，还关系宏观经济发展的考量。目前胶州、平度、莱西三个县市既承担着青岛县域经济发展的重任，也担负着不同的发展使命。

城市心观察第1012期

撰文/冯亚楠

审校/庄建成

青岛区划调整的“前世今生”

建国初期，青岛市被设立为地级市，并仅仅管理了主城区。而外围的各个县，基本上隶属于专区管理。当时，青岛市下辖了7个区，分别是：市南区、市北区、台西区、台东区、四沧区、李村区、浮山区。

1951年，胶州专区的崂山办事处，划入了青岛市管理。随后，四沧区、浮山区被撤销，设立了四方区、沧口区。1953年，崂山办事处被撤销，设立了崂山郊区。

1958年，在山东省新一轮的区划调整中，昌潍专区的胶县、胶南县，莱阳专区的即墨县，陆续划入了青岛市管理。三年后，3个县重新划入了周边的专区。同一年，崂山郊区被撤销，设立了崂山县。

1962年，青岛市的台西区撤销。此后，青岛市的区划格局持续了10多年时间。

1978年，烟台地区的即墨县，昌潍地区的胶县、胶南县，陆续划入了青岛市管理。同时，青岛市设立了黄岛区。

1983年8月，烟台地区的莱西县、潍坊地区的平度县，陆续划入了青岛市管理，青岛市形成了6个区、6个县的区划格局，分别是：市南区、市北区、台东区、四方区、沧口区、黄岛区、崂山县、即墨县、胶县、胶南县、莱西县、平度县。

80年代后期，青岛市的胶县、平度县、胶南县、即墨县、莱西县陆续被撤销，设立了县级市。

1994年崂山县被撤销，设立了崂山区。截至此时，青岛形成7个区、5个县级市的格局，与此同时，青岛市下辖的县，已经全部改为了县级市。

随后，台东区、沧口区被撤销，设立了城阳区、李沧区。

2012年，青岛市的四方区被撤销，与市北区合并，组成了新的市北区。胶南市被撤销，与黄岛区合并，组成了新的黄岛区。

2017年，即墨完成撤市设区。至此，青岛市7个区、3个县级市的区划格局便形成。

为何即墨能够撤市设区？

从山东省布局来看，2016年5月，山东省城市工作会议召开，时任山东省长郭树清发表重要讲话，明确了未来4年，将积极推进撤县设区、撤县改市等措施。

彼时，从青岛层面来看，三湾三城格局，对原规划进行了深化与延伸，更加突出了湾区的作用，包括西海岸新区、即墨等地如何加强与主城区的联动是关键。

而根据当时中国社会科学院发布的2016中国县域经济发展报告，即墨市经济基本竞争力位列山东省第1位、全国第9位，是江北唯一进入全国县域前10强的城市。

一个地区的经济发展总有其主基调，即墨则以蓝色为基调，这与青岛的主要发展方向相吻合。

而在撤市划区的五年多发展时间里，即墨海洋经济生产总值居全市第二，累计引进“国字号”科研平台、高校院所52家，各类科技创新平台71个，打造创新合作平台典型得到国务院办公厅通报表扬。

此外，撤市设区也为即墨在城乡统筹发展、城市功能品质持续提升、加快融入青岛主城区等方面提供了重要契机。

事实证明，因地制宜、因时制宜所做出的城市区划选择将对城市发展起到积极的助益。

解码3县市发展

为何当下青岛有3个县级市？

首先，便是上述提到的过去历史上行政区划的形成。

其次，从地理因素来看，青岛的地理位置优越，拥有得天独厚的自然资源和良好的港口条件，这为青岛的发展提供了得天独厚的优势。加之其城市辖区广大，包括城市区域、郊区和一些岛屿，因此在行政管理上需要更加精细化的划分，这就导致了县级市的存在。

最重要的是，青岛独特的经济实力也是造成县级市较多的原因之一。青岛不仅有着强大的工业基础，还拥有发达的服务业和创新产业，在此背景下，需要对城市进行更加有效地管理和运营，为了更好地推动经济发展，合理划分县级市是提高行政效率的一种手段。

基于此，再来看胶州、平度、莱西3个县级市在青岛城市发展中扮演的角色。

作为山东县域经济的“领头羊”，2023年上半年，胶州增速达到7.5%，在青岛10个区市中排名首位，而在7月30日通报的二季度“摘星夺旗”考核结果中，胶州也首次拿下总成绩第一。

上合示范区、胶东机场、临空经济区……多重利好元素在胶州叠加，胶州的全面起势证明了一个地区的发展固然离不开外部的赋能，但在获得外部赋能的同时，自己也要找准比较优势，并围绕既定方向，脚踏实地进行布局。

今年以来，胶州新签约总投资1945亿元的212个项目。62个省市重点项目全部开工，完成投资占年度计划81.5%。

经济总量快速提升的同时，胶州民生事业也取得了显著进步，发展动力和潜能也得到了进一步释放。

身为山东县级市发展的标杆和样板，胶州的成功充分证明，发展好县域经济，不仅能够改变本地的经济社会面貌、带动乡村振兴，还可以为大都市的发展提供强大的动力。

作为青岛北部“后花园”，平度位于连接青岛、潍坊、烟台三大城市的交通枢纽位置，其在胶东经济圈一体化进程中的重要性不言而喻。

而交通枢纽地位的确立，也为平度加快产业和人口导入、增强经济活力提供了优势条件。

地处青岛市北部，畅联青岛市1小时都市圈和胶东半岛1小时经济圈，肩负青岛市卫星城、胶东半岛次中心城市的区域空间功能，莱西肩负的发展重任不可小觑。

近年来，莱西市立足建设“胶东半岛次中心城市”的总体发展定位，以及作为青岛“独立的综合性节点城市”的空间功能定位，抓住中心城市在人口、产业、功能等要素上的引领提升、辐射转移作用，区域战略节点的承载能力、地位稳步塑强，县城能级快速提升，逐步形成了“卫星县城”特征明显，战略节点地位凸显。

不言而喻，当下青岛三个县市都各自肩负着适宜自己的发展使命。他们与主城区的发展相得益彰、互为倚靠，也是青岛完善城市功能、促进城市体量升级的关键补充。

值得一提的是，县市是一级行政机构，财权、人权相对独立，改成市辖区后，行政自主权、县域经济的发展规划、社会管理权限都要归到青岛市。

现实是，青岛目前并没有像北上广这样的一线城市和杭州、武汉、成都等区域性中心城市本身所具有的强大辐射力，所以可能会造成周边县市改区后，未得到来自中心城市的辐射，还会降低自身发展动力。

当这样的情况发生，追逐“无县化”反而不利于城市的发展。

总而言之，任何时期区划调整一定是基于当下人民所需，城市未来发展之要所做出的关键抉择，要立足长远，更要因地制宜。