刚刚低调发布的报告,,揭开20余国的对华策略剧变

刚刚悄然出炉的报告，揭示了二十世纪二十年代余国对华战略的巨变

【导读】近日，欧洲智库低调发布欧洲对华战略研究报告。通过回顾欧盟等欧洲国家对华战略，指出当前欧洲多国对华战略呈现多元化。由于地缘政治、经济发展、中美竞争等因素的变化，多元化可能会逐渐趋于一致。

该研究报告指出，当前欧洲各党派对华态度不同，越来越多的欧洲国家开始在总体战略中谈论对华政策。在信息协调方面，欧洲多国采取多种方式增进对华认识和了解。针对中国日益增强的科技竞争力，欧盟制定了各种防御措施和方案，并被成员国采纳和运用。欧洲国家也在制定新计划，谨慎参与中国主导的合作举措，以管理经济和政治风险。

本文为文化纵横新媒体原创《重点地区国家内幕与长期战略》系列文章第二篇，编译自

从中国战略到无战略

——欧洲战略多元化探索

一、欧盟成员国和其他欧洲国家对中国有何看法？（中国战略）

2.欧洲国家如何协调和共享有关中国的信息？（协调机制）

3.有哪些国家级工具可用？（欧盟法规）

4.各国面临哪些风险和脆弱性？（风险分析）

五、各国参与了中国哪些合作框架？（与中国的合作）

6.中国台湾的趋势是什么？（聚焦台湾）

（发布的报告截图）

欧洲各方对华态度截然不同

疫情过后，中欧关系发展注入新动力。因疫情交往停滞三年多后，2023年双方互访将再次增加。欧洲多国国家元首和政府首脑以及欧盟委员会主席冯德莱恩分别访问北京。与此同时，中方还访问了德国和法国。

尽管中欧之间的接触已经恢复，但中欧及其他欧洲国家之间仍然存在许多复杂的情况。

因素

。我们认为，中国向世界展示实力和信心的同时，其目标也与欧洲利益和价值观相冲突。

早在2019年，

欧盟委员会已经认识到中国的这一转变，并将其重新定义为“合作和谈判伙伴、经济竞争对手和系统性竞争对手”

针对中国日益增长的地缘政治影响力和市场、产业、技术竞争优势，欧盟建立了多项机制。其中包括投资筛选、反胁迫工具法、国际采购工具法(IPI)、全球门户倡议和《欧盟芯片法案》等产业政策倡议。

欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年3月提出“去风险”建议，以应对中欧关系可能出现的风险，欧洲理事会6月峰会后关于中国的结论中也提到了这一构想。明显地，

欧盟尚未就如何实施降低风险的计划达成一致。但这也表明，尽管越来越多的人达成共识，有必要思考用哪种策略来管理风险，但欧洲距离对华采取统一策略还有很长的路要走。

自2015年第一份ETNC报告《绘制中欧关系——自下而上的方法》发布以来，欧洲（无论是欧盟、其成员国还是该地区其他国家）对中国的态度发生了变化。ETNC多年来分析了欧洲国家与中国关系的变化，包括经济相互依存、软实力、疫情影响、政治价值观、中国日益增长的影响力以及中美竞争等。

欧盟机构只有在成员国的支持下才能采取行动；与此同时，在布鲁塞尔发起的举措往往会为整个欧洲的行动定下基调和步伐

中美之间日益激烈的地缘政治竞争和经济紧张局势给陷入复杂三角关系的欧盟带来压力

。俄乌战争甚至影响了许多欧洲国家尤其是中东欧国家对中国的好感度。尽管欧洲国家在中国问题上的态度较为一致，但具体策略有所不同：

一些国家

一些国家制定了明确的对华战略，一些国家则倾向于以隐蔽、分散的方式处理对华关系，还有一些国家认为对华关系不是本国政治中的重要话题。

几乎所有欧洲国家都制定了针对中国的战略

与十年前相比，欧洲国家关于中国的讨论更加完整和成熟

许多政府和利益相关者正在通过制定和采用更复杂的政策、协调机制和监管工具来与中国合作

。欧盟和本报告所涵盖的24个国家中的20个国家对中国采取了更具战略性的态度，这意味着它们在官方和正式场合讨论、分析和表达自己的立场。

只有少数欧洲国家公布了官方对华战略

进入21世纪以来，虽然欧洲国家与中国的交往大大加强，但本报告中只有六个欧洲国家制定并宣布了正式的对华战略，首先是挪威（2007年）、荷兰（2013年），2019）其次是瑞典（2019）。2019年，欧盟提出在战略观中将中国定位为“伙伴、竞争者、对手”。瑞典当时没有谈战略，只是想继续保持“沟通”，强调会效仿欧盟。上述所有政府均应各自议会的要求发布了这些战略。

2021年，芬兰“对华行动计划”为双边关系的未来蒙上阴影。2023年7月，经过激烈讨论大方向和基调后，德国政府发布了首个对华战略。除欧盟外，瑞士联邦委员会也发布《2021-2024年对华战略》，明确指出面临的挑战，同时坚称将继续与中国保持联系。

各国制定对华战略效果参差不齐

许多原本有充分理由不采取全面对华战略的国家现在似乎意识到正式制定对华政策的好处和必要性

。从积极的一面来看，

通过与广泛的利益相关者群体讨论这一问题，政府在制定和实施中国战略的过程中，在透明度、知识开发和协调方面取得了进展。

一些欧洲国家正在将中国方针纳入其政治框架

本研究分析的九个国家已在不同情况下制定了相关框架或战略，但尚未正式发布。例如，英国和爱尔兰将在2023年春季的外长讲话中概述各自对华政策。比利时外交部今年制定了对华战略，但尚未公开。奥地利政府已宣布将制定对华战略，但并未给出具体时间表。目前尚不清楚该战略何时发布。

其他国家将其对华政策视为其总体国家战略的一部分。例如，法国将中国视为其印太战略不可或缺的一部分。立陶宛将中国纳入分别将于2021年和2023年发布的国家安全战略和印太战略。拉脱维亚在向议会提交的外长年度报告中阐述了对华政策。西班牙近期在外交政策和国家安全战略中不同程度提及中国问题。丹麦在其短期外交政策和安全战略（自2023年起）中纳入了一些对华关系的总体战略指导，特别提到欧盟作为应对北京挑战的关键协调者。

本报告涵盖的八个国家将其对华政策纳入其行业战略。挪威认为，中国战略在所有政策领域都很重要。捷克在《对外贸易和出口战略》中阐述了对华政策，希腊则希望通过《中希旅游联合行动计划》实现这一目标。根据本研究调查，迄今为止，只有保加利亚、匈牙利和波兰缺乏对华更加协调的战略方针。

对于一些国家来说，在欧盟的领导下制定对华政策是合理的做法，可以避免独立制定政策时可能出现的外交争端

在国家层面，本文分析的国家的政党才刚刚开始将中国作为其战略对象。捷克、德国、荷兰、瑞士等国各政党纷纷发表对华政策立场和文件；立陶宛的选举也成为这个话题的焦点。在欧盟层面，欧洲人民党中右翼和亲欧复兴派也制定了自己的对华战略。

如果要在国家和地方层面与中国保持联系，如何协调关系将变得更具挑战性。目前，只有荷兰、挪威和芬兰当局建立了协调机制。比利时、荷兰、瑞典等3个国家设立了“中国能力中心”。

尽管这些协调组织的结构不同，但它们都有相似的目标，即增进对中国的了解，整合现有信息，并响应各级政府的要求。

欧盟成员国以不同方式采用布鲁塞尔开发的防御措施

近年来，欧盟制定并出台了一系列旨在对抗中国日益增长的经济和地缘政治影响力的法规。其中包括：国际采购工具法（IPI）、反外国补贴法、外国直接投资审查、经济安全战略、待批准的反胁迫工具（ACI）、正在谈判的芯片法和关键原材料法。

以外商直接投资筛选机制（FDIScreening）为例，本报告分析的国家中，已有16个欧盟成员国制定了法律法规，4个国家正在准备实施。在欧盟之外，英国、挪威和瑞士正在实施计划，而希腊和保加利亚尚未这样做。

在中国科技创新实力和雄心不断增强的背景下，

欧盟2021年研究和创新合作战略（“战略性、开放性、互惠性”）提出了保护成员国研究安全和完整性的措施。欧盟和一些成员国已经开始开发和使用相关工具来更好地保护自己的利益，尽管这个过程非常繁琐。在本报告中，只有丹麦、德国、荷兰、挪威、瑞士和英国这六个国家对研究机构制定了法规或指南。2022年，欧盟还发布了一份工作文件，旨在解决外国对研究和创新的干扰（FoI）问题。

风险分析：正在开发的方案

俄罗斯入侵乌克兰后，对中国的依赖问题在欧洲引发了激烈讨论，对俄罗斯能源供应的依赖导致欧洲国家经济陷入瘫痪。

欧盟委员会提出的“去风险”议程和欧洲经济安全战略框架旨在尽量减少地缘政治风险时期对经济可能造成的影响

。然而，只有欧盟、芬兰和荷兰发表了对关键原材料及其供应的系统分析。

立陶宛和拉脱维亚两个国家已就此事编写了内部报告，捷克、德国、挪威和波兰四个国家正在进行评估，瑞典和法国也在进行分析。另一方面，奥地利、希腊和斯洛伐克似乎没有评估风险的计划。然而，在保加利亚，关于乌克兰战争带来的总体风险以及能源技术长期依赖俄罗斯的激烈争论并未导致任何真正的审查或政策变化。

欧洲国家对参与中国框架越来越谨慎

过去十年，中国系统地建立了类似的制度框架，其中之一就是2012年提出的“16+1合作”。这一倡议被认为是中国加强与中东欧国家联系的意图。

目前，此次合作的参与方缩减为“14+1”。保加利亚、捷克、希腊、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克仍参与其中，罗马尼亚和保加利亚在上次峰会上降低了参与级别。拉脱维亚、立陶宛和爱沙尼亚已退出该倡议。“14+1合作”的未来充满不确定性。

还，

中国于2013年提出“一带一路”倡议，旨在走出去，为中国企业创造市场和投资机会，同时提高参与国的政治影响力。。保加利亚、捷克、希腊、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、葡萄牙、斯洛伐克参与其中，瑞士和奥地利就“一带一路”达成了所谓“部门”协议。2015年，罗马尼亚经济部与中国商务部签署协议，但协议条款尚未公开，因此协议性质尚不清楚。意大利总理乔治·梅洛尼在竞选期间宣布，他打算退出意大利于2019年签署的协议，并将于明年自动续签。现在梅洛尼政府似乎陷入了两难境地：一方面，当地商界强烈反对退出，担心此举会让他们失去原有的优惠待遇；另一方面，当地企业界强烈反对退出，担心此举会导致他们失去原有的优惠待遇。另一方面，一些报告表明其他国家尚未签署任何协议。同样的处理方式也适用于谅解备忘录。在国际层面，意大利的美国和欧洲合作伙伴期望梅洛尼兑现其竞选承诺。

19个国家中的大多数已加入亚洲基础设施投资银行（AIIB），这是一个多边开发银行和金融机构，其目的是支持世界各地的社会和经济发展项目。欧盟和保加利亚、捷克共和国、拉脱维亚、立陶宛和斯洛伐克没有参与其中。

塑造与中国关系的未来

在这份报告中我们观察到

一些欧洲国家变得更加团结

。欧洲多国对华态度趋于严厉，也反映出美国对北京态度的转变，

自2017年华盛顿首次将北京列为“战略竞争对手”以来，美国对华战略也变得更具对抗性

此外，值得一提的是，一些国家在商业经济、外交或国防和情报环境之间的态度截然不同，

企业往往与中国保持密切联系，更担心在关键领域和安全问题上对中国的依赖

本研究分析的国家是

中国采取的立场取决于双方关系的强度以及北京的政治立场和观点

。尽管存在许多差异，但我们相信欧洲各方未来可能会对中国采取更加协调的态度，因为它们有许多共同特征：

在塑造与中国的关系方面，

不管分歧如何，欧洲国家应保持沟通渠道畅通，恢复政治交流

。在此背景下，应对“一带一路”、“14+1”等合作形式进行更加严格的审视。

关于对华经济关系，各方对欧盟委员会主席冯德莱恩2023年3月提出的“去风险”方针看法不一。

各国必须努力在寻求机会、减少依赖和吸引有益投资之间取得平衡

。欧盟推出的“外商直接投资筛查”和“反胁迫工具”等防御机制应成为处理这些关系的重要工具和手段。在安全政策方面，各国必须共同面对挑战，在重大地缘政治问题上保持统一立场。

在欧盟层面，欧盟需要提高能力建设，这是维持欧中微妙关系的核心和关键。以此目的，

共享信息和分析以更好地制定战略，团结成员国，寻求共同愿景和诉求

在欧盟内部寻找志同道合的伙伴并共同努力是成功对华战略方针的另一个先决条件

。这也意味着

欧盟必须就如何处理与美国的关系达成协议

目前，一些欧洲国家对跨大西洋依赖表示担忧，而另一些国家则向华盛顿靠拢。如何解决这个问题仍然是一个很大的挑战。

为了在中美竞争日益激烈的全球背景下捍卫自身利益，欧盟也必须通过维护主权创造更大的行动空间。

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