城市水务集团特许经营战略

Part 1.

城市水务集团特许经营目标

在我国不断开放公用事业领域、推动水务行业市场化改革的政策背景下，城市水务集团立足水务服务的同时，还需要从特许经营项目投资、运营提升以及资本运作等方面出发，制定相应的战略目标。

1、聚焦项目引领，推进水务主业稳定健康发展。城市水务集团应结合行业发展趋势和区域市场特征，充分发挥特许经营优势，积极承接重点水务工程项目，整合水务业务资源，打破分散的经营格局，实现产业经营一体化发展。同时，集团还要继续加强包括管网在内的供排水设施建设和运维服务，推进完善全生命周期的优质用水服务体系建设，不断稳固和拓展区域及跨区市场地位。

2、提升运营能力，加强企业管理工作科学化和规范化。在特许经营运作模式下，城市水务集团应聚焦优化经营范围、完善定价机制、加强成本管控以及做好风险应对4个方面，加强集团及下属企业的运营维护管理，通过精细化、标准化的管理措施，保证企业管理工作的科学化和规范化。

3、依托资本运作，创新融资赋能业务经营提质增效。为助力企业快速发展，提升业绩增量空间，城市水务集团还可以考虑通过资本运作如：资产证券化、企业整体上市、混合所有制改革等方式，完善公司治理水平、激发企业创新活力、降低企业融资成本，以市场化经营机制赋能企业新业务的开拓和高质量的发展。

Part 2.

城市水务集团特许经营业务投资

1存量项目投资

1、实施路径

根据原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）文件规定：“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同”。

在实际中，地方城市水务集团长期在当地从事水务行业的经营管理工作，与其他同行业企业相比更加深入地了解当地群众的真实需求，沉淀了多年的运营实力与实践经验，具备相应的技术、资金和行业积累。在目前国家法律、行政法规对市政公用事业特许经营权取得方式没有进一步规定的前提下，各地可结合具体情况和实际需要，按照建城〔2002〕272号文的规定进行授权。根据以往项目经验，以直接授权方式获得特许经营权的，常见的实施流程为：

（1）开展前期调研，城市水务集团梳理现有存量项目；

（2）提出申请，拟定特许经营项目实施建议，确定经营范围、定价机制、服务标准及服务内容等；

（3）与行业主管部门或政府授权部门就价格、项目监管等项目核心边界条件进行谈判确认；

（4）地方政府或其授权部门审定实施方案；

（5）地方政府或其授权部门授予城市水务集团特许经营权；

（6）签订特许经营协议等；

（7）项目监管等。

2、类似案例及实施策略

特许经营权是城市水务集团经营业务和稳定收益的保障，我国大部分城市水务集团通过政府直接授权的方式获得存量供排水业务的特许经营权，以满足自身扩张以及上市发展的需求。

例如，2020年2月，西安市人民政府印发《西安市水务系统企业划转与加强监管实施方案》（市政发〔2020〕2号），文件提出，以行政许可方式授予西安水务集团供水、污水处理特许经营权，特许经营权期限均为30年，特许经营范围为新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区、阎良区和高陵区。西安水务集团在特许经营权期限范围内，对新建或新收购的供水企业、污水处理企业享有特许经营权。城市水务集团若预期通过直接授权的方式获取特许经营权，建议从以下几个方面安排实施策略：

（1）资产清核，建议城市水务集团全面梳理调研所辖区域内的供排水项目资产，划定特许经营范围；

（2）根据自身发展规划确定特许经营关键条款，如期限、服务标准、定价、调价、考核等；

（3）与行业主管部门、财政部门等就特许经营事项进行沟通和确认，条件成熟后提请政府决策。

2新建项目投资

1、实施路径

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。”

在实际操作中，政府授权部门根据政策要求，通过发布招标公告等竞争性方式公开选择特许经营者，城市水务集团可以按照公告规定的程序参与项目投标，与其他水务企业公平竞争。根据六部委25号令，以竞争方式获得特许经营权的，其流程一般分为：

（1）地方政府有关行业主管部门或政府授权部门发起项目；

（2）项目提出部门编制项目实施方案；

（3）需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作；

（4）地方政府建立的部门协调机制会同发展改革等部门审查实施方案；

（5）地方政府或其授权部门审定实施方案；

（6）实施机构通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者；

（7）签订特许经营协议；

（8）项目监管等。

2、类似案例及实施策略

目前，水务市场上已经有越来越多的城市水务集团以竞争性方式获得特许经营权、扩张业务范围及领域。

例如，深圳市水务（集团）有限公司，现为深圳市最大的供排水业务主体。公司除经营深圳本地供排水业务外，也在积极拓展异地水务业务。异地水务业务主要依托控股子公司深圳市环水投资集团（以下简称“环水投资”）有限公司开展，其中异地供水业务多采用股权投资和TOT模式运营；异地排水业务运营模式包括PPP、TOT、BOT、股权投资和委托运营等。2023年2月，环水投资成功中标皖江江南新兴产业集中区污水处理（厂网一体化）特许经营项目，污水处理服务费单价2.88元/立方米。目前公司异地项目主要分布在浙江、安徽、广东、山东、河南、江苏等地。城市水务集团若预期通过竞争性方式获得特许经营权，建议从以下几个方面考虑实施策略：

（1）稳固自身经营业务，构建稳定的现金流；

（2）增强自身实力，提高技术水平，扩大资金规模；

（3）积累相应的经营业绩；

（4）以并购或重组方式扩大经营范围，提升实力；

（5）根据项目实际情况，必要时采用联合体方式与他方合作。

Part 3.

城市水务集团特许经营运营提升

1优化经营范围

为进一步提升城市水务集团效益水平，集团在巩固和发展原有市场区域的基础上，一方面可依托供水和污水处理业务特许经营权，根据地方经济发展情况、区域建设规划并结合地域特征和供求分布，以“城市带动乡镇”的方式，积极参与水务衍生行业投资及财政实力偏弱的区县城镇供排水项目，以此扩大自身业务覆盖范围。另一方面，城市水务集团还可考虑通过公益性与经营性项目联合立项的办法，如“厂网一体化”等，将供排水管网建设工程与新建水厂、污水处理厂等项目联合打包，以收益性项目为牵引，以市场化运作为模式，采取多种方式承接环保项目，不断拓展市场份额。此外，针对现有存量水务基础设施盘活通道不畅的问题，还可考虑在特许经营协议中延伸拓展特许范围，加入水务基础设施后续大修重置等项目内容，提高特许经营的针对性和可操作性。

借鉴南宁建宁水务集团实践经验，当前，建宁水务集团拥有供水、污水处理、排水设施和垃圾处理4个特许经营权，培育形成了水务、环保完整产业链。在环卫一体化格局构建上，2021年，建宁水务集团逐步接管运营各城区、开发区环卫一体化业务；2022年11月，通过与政府签订特许经营协议，明确南宁市各城区、开发区下辖全部乡镇以及未来市政府指定由其负责的其他区域，统一纳入南宁市垃圾处理业务特许经营权授权区域范围，积极推动实现了全域全覆盖的城乡统筹环卫一体化。

2完善定价机制

我国水资源分布具有较强的地域差异性。水资源的丰富程度与否决定了城市供水情况是否紧张。在特许经营模式下，也间接导致了不同特许经营项目投资回报能力有所不同。因此定价原则应该是以所提供产品的价值为基础，结合供求关系来分析和制定产品价格。实际操作过程中，城市水务集团应更多偏向于从商品角度考虑项目经济特征，包括项目的预期收益、投资回报、政府扶持力度等，在此基础上，建立起能够合理覆盖成本和分配利润的产品价格形成机制。同时，城市水务集团还需要根据项目运营过程中的成本、收益等实际变动情况，制定针对性的价格调整预案，以减少价格波动给企业造成的影响。

具体来讲，城市水务集团在与政府方签署的特许经营权协议或服务协议中，应对涉及到的价格确定及调价方式、价格调整周期或触发机制、价格调整方法、价格调整程序及相关方的权利和义务等内容进行明确。对于自然垄断性强的供水行业，水价制定应在保本微利原则下，由政府、城市水务集团和居民通过协商谈判决定，并根据不同类型用水用户，实行差异化定价机制；对于具备竞争性条件的污水处理行业，城市水务集团可以竞争为导向，借助市场区域扩张、工艺技术革新以及成本合理压缩等方式在市场上获得竞争优势，按市场自由竞价方式决定水价。

3加强成本管控

城市水务集团通过在特许期内的收益来弥补其投入成本以期获得正的现金流量，特许期结束，该项目交回政府部门管理运营。如前所述，除特殊情况外，城市水务集团一般会根据污水处理的真实成本，结合外部环境变化，每2-3年调整一次水价。因此，成本管控作为特许经营项目运营基础，重要性不言而喻。为有效提升成本与价格管理水平，促进企业降本增效，城市水务集团应把“成本量化分析”作为一条主线贯穿到企业成本控制、提高效益全过程，协调组织各业务部门，有针对性强化生产经营过程调研，将成本业务界线进行划分，明晰成本驱动因素，对成本费用进行层层分解，围绕建立财务与运营相匹配的成本分析体系。

借鉴河北建投水务投资有限公司做法，以财务数据和费用归集为基础，结合生产、运营、管理活动实际，梳理成本管控需要划分的维度及具体成本构成，搭建以财务九大成本为基础的成本框架与相应统一核算的成本科目体系。在此基础上形成了成本量化分析模型，初步实现全产业链条成本精细化分割和标准化管理，为后续企业经营管理提供重要参考依据。

4做好风险应对

一般来说，城市水务集团需要建立起包括风险识别、风险评估、风险应对以及风险监控在内的完整风险管理架构。在风险识别阶段，城市水务集团应该对所面临的常见风险如：行业政策变动风险、水价不能及时调整风险、政府未能按照协议履约付款风险以及特许经营协议提前终止风险等，结合风险发生条件和风险特征，提前做好风险预案。在风险评估阶段，借助定性和定量分析方法，从风险发生的可能性、风险的后果以及风险严重程度等几方面出发，衡量整体风险水平。在风险应对阶段，城市水务集团需要根据风险评估的结果来决定采取何种应对措施，例如：因污水处理服务成本上升导致企业不能达到合理利润水平时，企业应考虑及时启动价格调整申报工作。最后在风险监控阶段，通过对风险识别、风险评估和风险应对全过程的跟踪和控制，保证风险管理能够达到预定的目标。

Part 4.

城市水务集团特许经营资本运作

1依托特许经营权的ABS

资产证券化，是以基础资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。一般来说，资产证券化交易流程可简单概括为：由原始权益人作为发起人向专项计划出售基础资产；计划管理人设立并管理专项计划，将专项计划募集资金用于购买基础资产；认购者与计划管理人签订协议，将认购资金交付给计划管理人并获取资产支持证券，成为资产支持证券投资者。

图1 资产证券化常见交易结构

而依托于特许经营权的资产证券化，其基础资产主要是具备特许经营资质的收费资产，如水、电、气、热等能源类，高速公路、公交等轨道交通类以及污水、固废处理等市政环保类。通过特许经营权的资产证券化可以有效增强资产流动性，为企业提供表外融资工具。

例如，云南水务水费收费权资产支持专项计划，于2016年10月份完成设立发行，该计划是国内首单将污水处理和供水收费同时打包ABS的项目。计划原始权益人为景洪市给排水有限责任公司（以下简称“景洪给排水”）以及晖泽水务（青州）有限公司（以下简称“晖泽水务”），计划管理人为开源证券股份有限公司，计划募集规模10亿元，分为优先级与次级。其中优先级9.4亿元，债项评级均为AAA，按期限分为9档，最长一档期限为9年；次级0.6亿元，期限9年，不评级。

表1 专项计划概况

据了解，景洪给排水成立于2008年4月7日，由云南水务投资股份有限公司（以下简称“云南水务”）和云南景洪市投资开发有限公司共同组建，持股比例分别为51%和49%，实际控制人为云南省国资委，公司主要为景洪市城区提供供水、污水服务。晖泽水务成立于2008年12月22日，唯一股东是（香港）晖泽集团有限公司。由于晖泽集团的控股股东为云南水务，因此晖泽水务的控股股东是云南水务，属于云南水务的跨区域经营资产。公司的主营业务是青州市城区及周边区域的自来水、居民和工业用水的生产经营。

本次水费收费权资产支持专项计划的发行，可显著改善污水处理行业资金不足和缺乏有效的融资渠道等困扰污水处理行业发展的问题,有效增强公司通过其他方式融资的能力，并有助于国有资产管理运营水平的提升。

2依托特许经营权的上市

城市水务集团在业务经营过程中，可通过获取特许经营权的方式保持和巩固自身经营优势和竞争地位，并为公司继续整合水务资源、开拓异地市场以实现跨区域经营和资本上市奠定有利基础。

福建海峡环保集团股份有限公司（603817，以下简称“海峡环保”），前身是福州市城乡建设局下属的全民所有制企业——福州市洋里污水处理厂，2002年4月24日经福州市人民政府批复设立。由于公司在设立之初，原建设部于2004年3月19日发布的《市政公用事业特许经营管理办法》尚未颁布实施，因此公司主要依据批准设立文件从事污水处理业务，并未签署特许经营协议。而后，海峡环保在变更为股份公司后，向福州市政府上报了公司污水处理特许经营权实施方案，最终确定于2014年12月与福州市城乡建设委员会正式签署《福州市中心城区污水处理特许经营权协议》，以特许经营协议方式确定了公司所享有的福州市中心城区污水处理业务的30年特许经营权。

该特许经营权的获取，既保证了公司污水处理业务和服务范围的长期稳定，也有利于公司实现规模经营，为其后续发展提供有力支撑，保障公司上市后业绩稳定增长。

3依托特许经营权的混改

2015年2月，中央政治局常务委员会会议审议通过《水污染防治行动计划》，提出“采取授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入”。此后，社会资本被允许参与到水务领域项目投资和特许经营，在这样的市场化改革背景下，也一定程度上推动了企业的混合所有制改革。

中节能国祯环保科技股份有限公司（300388，以下简称“节能国祯”），创建于1997年，2014年在深交所创业板上市。作为一家环境治理类企业，公司自2015年“水十条”政策颁布后，开始大量承接污水处理特许经营类项目。然而对于一家民营企业来说，伴随着项目订单数量的增加，大量的资金需求也加大了公司融资需求，筹融资困难逐渐成为公司发展道路上的阻碍。因此为满足公司资金需求和自身发展需要，节能国祯积极引入国有资本，并最终于2020年12月完成混改，由中国节能环保集团有限公司成为其控股股东，国务院国资委成为公司实际控制人。

此次混改完成后，节能国祯不仅可以依托于国有资本获取到更多的市场资源，还能够通过政府资金和政策上的扶持，减轻自身融资压力，降低公司经营风险。

图2 节能国祯引入国有资本后股权结构图

4依托特许经营权的REITS

2021年北京首创生态环保集团股份有限公司发行的富国首创水务REIT，是我国首批试点公募REITs中唯一一家以污水处理设施为基础资产的产品。该产品的发布，能够有效盘活存量资产，赋能公司发展，并形成“开发-培育-盘活-再开发”的投融资良性循环。

表2 富国首创水务项目底层资产情况