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未经林业主管部门批准直接办理建设用地审批手续无效
【基本案情】2004年，某化纤厂为扩大生产，需修建新厂房，于是向当地国土资源部门申请办理了有关土地征占用手续,总占用土地面积100亩。施工过程中,施工单位的推土机铲掉了大量的幼林。接到举报后,林业局派执法人员进行调查。执法人员在凋查中发现,某化纤厂占用的100亩土地中有9亩是林地,但在办理土地征占用手续时未经林业局审核同意。
【处理意见】林业局根据《森林法实施条例》第43条的规定,做出限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米20元罚款的处罚决定。化纤厂拿出国土资源部门批准的有关土地征占用手续,拒绝履行林业局的处罚。林业局向人民法院申请强制执行,最后,人民法院做出了强制执行的决定。
【案件评析】林业局的处罚决定是正确的。我国是个森林资源相对缺乏的国家,林地是森林资源的重要组成部分,减少了林地也就减少了森林,所以,国家对林地用途实行严格的管理制度《森林法》第18条规定,进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的,经县级以上林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。《森林法实施条例》第16条规定,用地单位应当向县级以上林业主管部门提出用地申请,经审核同意后,按照国家规定的标准预交森林植被恢复费,领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。也就是说,林地征占用是实行前置审批制度,占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的,国土资源部门不得受理建设用地申请。否则,国土资源部门就构成违法批准征用、占用林地行为。根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定,国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用林地,具有下列情形之一的,属于《刑法》第410条规定的“情节严重”，应当以非法批准征用、占用土地罪判处3年以下有期徒刑或者拘役:(1)非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到10亩以上;(2)非法批准征用、占用其他林地数量达到20亩以上;〔3)非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到30万元以上,或者造成本条第(1)项规定的林地数量分别或者合计达到5亩以上或者本条第(2)项规定的林地数量达到10亩以上毁坏。
本案中,某化纤厂占用100亩土地虽已办理了建设用地审批手续,但是,占用其中9亩林地的行为未经林业部门的审核同意,违反了《森林法》第18条的规定。同时,由于某化纤厂只改变了9亩的用材林林地用途,尚未达到刑事立案标准。所以,根据《森林法实施条例》第43条规定,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。对国土资源部门违法批准征用、占用林地的行为,林业局可以根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定,建议国土资源部门对有关工作人员滥用职权,非法批准征用、占用林地的行为予以处分;构成犯罪的,可以建议检察机关追究非法批准征用、占用土地罪。
【观点概括】 林地征占用实行前置许可制度。未经林业主管部门审核同意,有关部门不得办理建设用地审批手续。否则,用地单位和有关部门应当承担相应法律责任。
（摘自：国家林业局政法司编《林业行政执法案例评析》）
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