新一线城市海外人才政策变现的比较研究

摘 要：构建具有全球竞争力的人才发展治理体系离不开我国地方海外人才政策的变现能力。本文针对我国15座新一线城市“十三五”期间颁布的海外人才政策，以史密斯公共政策执行过程模型为基础，构建基于理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素的四维政策变现评估框架，进行海外人才政策安排设计与落地实施的综合评价及横向比较，分析归纳不同新一线城市海外人才政策变现的特点与效果，并总结其政策优势与不足，进而从政策工具的均衡性、政策设计的分类化以及政策内容的长效化等方面有针对性地优化完善海外人才政策变现效率和品质，以激发新兴城市海外人才治理活力。

0 引言

随着全球化及知识经济时代的不断深入发展，“全球人才大战”依旧激烈，海外人才作为不可忽视的高层次人力资源，是国家或地区人才竞争力的重要指标。2020年初暴发的新冠肺炎疫情使全球人才流动与分布格局呈现新动态，进入人才全球竞争和共享并存时代。数据显示，2020年以来活跃求职的归国海外留学生较2019年同期增加58.19%；从中国走向海外的高端人才中近七成未来优先考虑回国就业，在城市选择上较2019年同期分散程度也明显提高，选择一线城市的海归留学生下降8.3%，超过30%的海归人才期望在新一线城市发展，新一线城市逐渐成为吸引海外人才的“新磁石”。

依照《第一财经》新一线城市研究所于2020年进行的统计，评选出成都、重庆、杭州、武汉、西安、天津、苏州、南京、郑州、长沙、东莞、沈阳、青岛、合肥、佛山15个城市为“新一线城市”，这些城市在商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人口活跃度、生活方式多样性以及未来可塑性上大有可为。新一线城市积累集聚的海外人才红利得益于新兴的发展动力，也离不开其海外人才政策优势与“政策变现”能力。“政策变现”作为出现较晚的公共政策学概念，有别于“把非现金的资产和有价证券等换成现金”的经济学解释，关乎“政策目标在具体体制情境中的实现能力”，强调政策目标实现的品质与时间两个测量维度；主要适用于分析公共政策执行过程中政策的落地起效；通常从政策的科层传递、政策认同—遵从的生成逻辑及“结构-行动者”交互3个逻辑挖掘政策变现影响因素，比如政治势能、执行资源。

习近平总书记在2021年9月召开的中央人才工作会议上强调，深入实施新时代人才强国战略，提出“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的发展目标。新形势下，我国“聚天下英才而用之”的蓝图绘制离不开新一线城市的主动担当作为，离不开这些新兴城市海外人才政策的变现能力。高品质、高效率的海外人才政策变现是我国新一线城市赢得人才竞争力，集聚巩固后发优势的重要支撑。那么我国新一线城市在“十三五”时期的海外人才政策变现如何实现?为何不同城市的海外人才政策变现效果不一？本文试图基于史密斯公共政策执行过程模型，对政策变现过程进行系统分析，尝试擘画新一线城市海外人才政策的轮廓图景和地方适应基因，助力新一线城市“十四五”时期利用后发优势和差异化原则，改善人才政策变现能力，促进地方经济社会高质量发展，以适应人才支撑国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

1 文献回顾

人才竞争说到底是制度的较量。目前，各地方人才政策均从发放高额补贴、完善住房保障、放宽落户条件等角度出发，坚持在人才评价及服务保障机制方面向用人主体放权的理念。同时就业机会，居住条件、工作环境，发展环境、个人发展潜力，生活环境供给，自然环境、社会环境等因素都会对城市人才吸引力、城市引才成效产生重要影响，因此各个城市人才政策的安排与完善也着力于这些方面。除了经济基础以外，社会、文化和政治认同等也共同构成人才引进宏观环境，这就需要各个城市建立“人才气候”，以维持人才的长期发展。

国内外学者通常将外国人才、外籍华人、海外留学人才、移民、技术移民等都定义为海外人才，本文将海外人才划定为具有海外文化背景且在特定领域拥有扎实知识或专业技能的人才。海外人才政策则是为回应海外人才引、育、用、留需要所发布的与海外人才密切相关的各种形式的政策，目前主要涉及以下研究层面。

国家或国际间的整体性研究

从文本入手分析我国海外人才政策的阶段特征、协同性与系统性，重点提出针对国家层面海外人才政策体系的优化与创新；基于因子分析研究出信任和报酬、城市实力、生活成本和家属、生活环境以及城市了解度是影响海外人才选择工作地点的最主要因素；结合发达国家经验，提出需要进一步在吸引海外人才的法律建设、制度完善、环境改善、创新体制和机制改革等方面付诸行动。

基于地域属性的研究

涉及单案例研究与多案例比较两个方向。其中单案例研究多以一线城市等经济发达地区为主要研究对象，采用“政策工具—创新创业过程”二维框架、“人才政策价值—人才管理过程—人才政策工具”的多元复合路径，分析深圳等一线城市海外人才政策工具选择配置特征及功能实现情况。在比较研究上，通过对比得出一线四市在人才政策组成、政策对象侧重、紧贴产业发展需求、人才流动机制变革、强调科技成果转化等方面的共同点；运用质性文本分析、模糊聚类分析等方法研究长三角地区、环渤海地区、成渝城市群、京津冀都市圈城市的人才政策并提出具有针对性的政策发展建议。

基于特定领域、人才类别及人才专项的研究

如海外人才引进、国际人才流动配置、对高技能人才或技术移民制度等系统性分析。或采用履历分析、问卷调查等多维方法，针对国家引进海外高层次科技人才政策，评估国家级人才计划因其引才质量而在海外华人学术界享有良好口碑。

然而我国地方海外人才政策仍存在一些问题：政策颁布形式单一、政策工具运用失衡、缺乏人才激励举措；人才竞争无序，推高引才成本，拉低引才成效；引才渠道单一、效能不足，缺乏国际性、市场化引才机制；重奖励、轻平台，缺少后续环境融入及维护海外关系网络的系统设计；引才区域和机构分布不均，缺乏科学的人才评估体系，引才质量难以保障，亟需各新一线城市及时进行政策调整，以加强引、育、用、留的内生动力。

总之，随着时代发展，对海外人才政策的研究呈现强烈共振。现有人才政策研究开始采用多元研究方法，在话题热点、内涵外延、发展演进、评估评价以及实现路径等方面取得较多共识。然而纵观国内外文献，已有研究还需进一步发力蓄能，城市、区域性的对策研究多，商业化的报告类研究多，对于新兴勃发城市的（海外）人才政策给予关注较少；大多针对政策工具以及政策效果等进行评估设计，缺少对政策执行过程视角的讨论，特别是政策变现效率和品质的发生机理等深度分析；单一城市、单个区域的研究较多，比较研究视阈较为局限；为中央及地方审时度势寻求未来政策优化改善的建设性意见较少。此外，从研究方法看，大多使用规范性研究方法，基于理论模型、分析框架进行系统性、学理性深度分析仍有较大空间。而新一线城市的海外人才政策相比于（超）一线城市及二三线城市，更有其创新性、独特性和后发性趋势特点，只有多元系统的方法及视角才能全面比较各新一线城市在吸引海外人才时的特点、优势与不足，体现其政策执行的“有意设计”及差异化发展战略，更好为新形势下新一线城市乃至全国人才高质量发展提供有效的理论支撑。基于此，本研究拟通过史密斯政策执行模型，聚焦成都等新一线城市海外人才政策变现的实践逻辑和影响因素，拟填补现有研究不足。

2 理论分析框架

2.1 史密斯模型的分析框架

史密斯在其1973年发表的《政策执行过程》中，将影响政策执行的因素演化为理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素。 在该模型下，政策的实际执行过程就是这些因素的互动过程，过程受阻就会产生“紧张”状态，需要进行“处理”以使得政策继续执行； 在“处理”过程中若发现问题则需要及时进行“反馈”，若实现了预期政策目标，则通过将其“建制”对政策制定实现间接的“反馈”，其结果会重新进入政策制定过程，指导新政策制定与完善，减少执行过程中的差异，如图1所示。 该模型丰富了政策变现分析的三重逻辑，拓展了更系统化的影响因素和运行机理，凸显了政策过程复杂、弹性与动态的变化。

图1 史密斯公共政策执行过程模型

国内目前采用史密斯模型进行的政策分析，主要集中在河长制、公车改革、垃圾分类、保障住房、教育考试、精准扶贫、农村低保、智慧康养、市场监管等相关领域。在人才政策过程中，内、外部的多样化因素都会产生促进、维持、抑制等多重影响，如政府部门、目标人才及其行为，并且不断变化的外部环境更造成了政策分析难度的加大。史密斯模型将政策制定与执行的过程放入一个循环之内，解释内外部因素对于政策实施的多元影响，对人才政策研究具有较强的适用性与解释力，也对本研究的海外人才政策执行结果或变现品质具有指示作用，能预示政策目标在执行过程中多大程度上得到“完美”实现或“打折”实现。

2.2 基于史密斯模型的人才政策变现评估框架

本文拟选取多案例比较的研究方法，根据案例研究回应“怎么样”“为什么”的特性，以及多案例研究遵循“复制逻辑”的特点，基于史密斯理论模型，建立更加细分的指标体系； 将现实政策嵌入到经典理论之中，从海外人才政策本身、相关执行机构、海外人才群体以及人才政策生存环境这4个维度，进行横向系统性比较分析，描绘我国新一线城市海外人才政策执行及变现“全景”，有效辨识各城市海外人才政策过程异同，并评估其变现品质。

理想化政策

理想化政策是指政府为达到某种目的制定的合理、合法、可行的政策方案，政策制定是否理想是政策有效变现的前提。本文将理想化海外人才政策分解为政策科学性、政策规范性以及政策可行性，通过政策工具的均衡性评价其科学性，政策本身的形式特点来显示其规范性与可行性。

政策工具是政府为将政策理想转变为政策现实的一种方式和手段；通过考察某一类政策在实现其政策目的过程中的工具使用情况，可以评价其政策设计的合理性。本文所采用的政策工具分类为罗斯威尔和沃尔特（Rothwell和Walter）所提出的环境型、供给型、需求型3类政策工具。其中：

• 环境型政策工具主要是指政策为海外人才所能够提供的有利发展环境；

• 供给型政策工具表现为政策对海外人才引进的推动力，扩大对海外人才的投入供给；

• 需求型政策工具则表现为政策对海外人才引进的拉动力，改善人才市场不稳定状况。

3种政策工具应该协调使用，从而实现一种科学理想的政策状态。同时结合政策文本形式特征，从规范性和约束性考察规范程度，从指导性和可操作性测评可行程度；上述两个指标的相对强弱见表1。

表1 政策形式及特点

执行机构

执行机构即政府机构中负责政策执行的主体，是政策变现品质保障的核心要素。结合我国实践看，公共政策执行往往是由党中央通过“政治势能”将其意志从上层输送到下层，并促使其他部门执行具体的政策。政治势能是对公共政策“高位推动”的学术表达，通过差异化的公共政策发文位阶展示政治信号的强弱；当其他影响因素不变时，发布主体的党政性质越强，其发布政策的“政治势能”就越强，其政策目标就越容易落实，即政策注意力愈强，愈能保证政策变现品质和变现效率。因此，本文拟通过政策发布主体，即市人大、市委市政府、组织部人才办以及其他部门的“政治势能”体现海外人才政策相应执行机构的变现力度。

目标群体

目标群体即政策对象，是受政策最直接影响，必须对政策采取适当反应、需要对自身行为加以调整的群体或个人；目标群体层次越复杂、范围越广、接受程度越低，政策执行的难度越大，政策变现的效能就越低。本文拟通过衡量单一政策涉及的对象数量，将现有政策划分为单一主体人才政策及多主体人才政策。其中，单一主体人才政策因其目标群体的同质性与特定性，在海外人才的吸引上更具针对性、更显优势；而多主体人才政策由于涉及目标群体范围广、层次多，政策执行跨度大、难度大，可能无法达成理想效果。

环境因素

环境因素指影响政策执行和受政策执行影响，即与政策生存空间相关联的因素，始终贯穿于政策执行过程，并最终影响政策变现的品质。人才环境则是指人才赖以生存、得以发展的社会环境和自然环境，对海外人才政策下人才区域间流动产生显著影响，但不同环境类型影响效应不同。国内研究已发展出较为完整的人才环境综合评价体系，其具体评价指标呈现出一种动态化过程，见表2。借鉴理论界和实务界的探索，本研究结合史密斯模型，筛选出政策环境、政务环境、工作环境、生活环境、科创环境这5个指标作为环境因素的评估维度，并拟借用第三方调查数据评测其变现品质。

表2 国内学者的人才环境评价指标

2.3 编码设计

根据史密斯模型四维因素的具体定义和海外人才政策的关键要素，本文构建海外人才政策执行比较的分析框架，并尝试将执行模型的各维度转化为可操的政策变现量化指标，如图2和表3所示。

图2 海外人才政策执行比较分析框架

表3 海外人才政策编码

3 政策样本与分析比较

3.1 政策样本采集

立足于人才强国战略新形势及国内国际人才“双循环”发展格局，我国新一线城市成为地方吸引海外人才的新引擎，其海外人才政策也备受瞩目。 本文基于“北大法宝”、各地方政府官网等开放平台，以“海外人才”“留学人才”“外国人才”等关键词为主要线索，采集出成都等15个新一线城市在“十三五”时期（2016—2020年）发布的海外人才政策、规定、条例等共191条，并进行相应编码处理、归类列表和描述挖掘。

3.2 政策样本描述

从总发文量来看，天津居首，杭州其次，均在20条以上；郑州、长沙、东莞、佛山等城市发文量由多至少，均在10条以下，其余城市的发文量在10～20条。

从发文年份看，以2017年和2018年为较集中。“网红城市”成都、重庆、长沙以及苏州、郑州等市均在2017年出台了相对较多的海外人才政策，如《成都实施人才优先发展战略行动计划》、重庆市引进海内外英才的“鸿雁计划”等。杭州、武汉、南京、东莞、青岛等市则集中于2018年，如东莞市“十百千万百万”人才工程行动方案。天津市作为发文量最多的新一线城市，5年中每年的发文量都比其他城市多，特别是2020年发文量最多；佛山虽然发文总量最少，但2020年的发文量相比其他年份也多一些，说明在“十三五”收官之年，部分城市在海外人才政策出台方面奋起直追。

3.3 政策样本分析

3.3.1 理想化政策

首先，政策的科学性。在政策工具这一维度，各新一线城市所采用的政策工具大多以供给型为主，需求型为辅，环境型较少。其中涉及供给型政策工具的海外人才政策共141条，主要聚焦于海外人才资金投入支持、人才培养以及公共服务的保障；运用需求型政策工具的相关政策共86条，主要涉及海外人才机构平台如海外人才工作站、海外人才离岸创新基地等的建设，以及一些激励海外人才创业就业的手段；环境型政策工具49条，主要涉及相关法律规制、融资支持以及发展规划，为引进海外人才营造良好的政策大环境。

由图3可知，杭州、天津、东莞、沈阳以及佛山等市的政策工具平衡度相对较高，重庆、西安、苏州、南京、郑州及长沙等市的政策工具分布较为均衡，成都、武汉、青岛、合肥则较为失衡，特别是环境型工具只占整体数量的10%以下。其中杭州早在2010年就出台全球引才“521”计划及促进海外高层次留学人才创新创业的“5050计划”，同时也于2016年开启新一轮“521”计划；天津、东莞关于海外人才的专项计划均出台于2018年，沈阳“盛京人才”计划则出台于2015年。结合各城市发力时期可知，杭州、苏州等城市海外人才专项政策在“十三五”初期已具有一定数量，在政策工具的均衡调整上具有“先发”优势，政策的理想化程度普遍较高；其余城市的问题集中表现在供给型政策工具占比过高、需求型政策工具使用不足、环境型政策工具短缺。

图3 2016—2020年新一线城市海外人才政策工具运用情况

其次，政策的规范性。从政策形式看，意见、通知、计划、规划、纲要、条例具有较强的规范性和约束性；根据比重，青岛、苏州的政策规范性相对较高，此6种形式政策的占比均在80%以上；杭州、西安、成都，合肥、郑州、天津等市则保持在半数以上，其余城市未超过半数，而长沙市在“十三五”期间未发布过此类型海外人才政策，见表4。

表4 基于“规范性”的政策分析

最后，政策的可行性。相较于意见等6种政策形式，方案、办法、措施、细则、建议、公告等则更具指导性和可操作性。在15座新一线城市中，长沙、佛山的海外人才政策在可操作性上明显更强，集中在办法、措施、细则这3类当中，其次是沈阳、东莞、武汉、南京等市，见表5。

表5 基于“可行性”的政策分析

整体看，规范性较强的政策数量仍占多数，反映新一线城市海外人才政策普遍具有较强规范性和约束性。具体而言，“意见”作为数量最多的政策形式具有广泛性、参考性强的特点；“方案”居第2位，具有很强的可操作性，涉及各方面的具体部署；其次是“通知”，具有影响范围广、专项性突出的特点。这3类是新一线城市海外人才政策的主要政策形式，从总体上呈现出规范性和约束性、指导性和可操作性兼得的特征。

除此之外，全部政策文本所涉及到的12种政策形式中，杭州涉及10种形式，其次是天津涉及9类，再者是西安、南京均为8类，成都7类，沈阳与合肥均涉及6类，这7个城市的政策形式丰富度相对较高；同时重庆海外人才政策在两大类形式上各占一半，规范性与可行性在一定程度上得以兼顾；值得注意的是长沙、佛山的政策规范性较弱，但其操作性较强。

3.3.2 执行机构

统计结果显示，由新一线城市市人大发布的海外人才政策共2条，市委市政府发布144条，组织部人才办及其他政府部门各发布20条、25条，政策主体机构的总体势能较高，如图4所示。具体而言，各城市发文机构主体大多分布在市委市政府、人社局、科学技术局和财政局这4个主体；武汉、西安、沈阳、青岛、佛山等的政策发布主体则均只涉及两个类别，以市委市政府为主；东莞市的海外人才政策则主要由东莞市人民政府颁布。

为了进一步比较各新一线城市海外人才政策在执行势能上的差异，本文借鉴彭纪生等学者的政策量化思想，对4类发文机构所在行政层级的政治势能进行赋值，见表6，并将相应得分由高及低排列，见表7。整体而言，15个新一线城市的海外人才政策执行机构势能平均得分为2.67，相对较高（超出2.67分的城市表现相对较好，计3颗★；低于2.67分的城市，计1颗★）。其中，南京、东莞机构势能最高，达到3分；分数在平均值2.67以上的城市还有沈阳、青岛、杭州、合肥及佛山，机构势能相对较高；成都、天津的机构势能相对较低，但落后差距也不算大。

图4 2016—2020年各新一线城市海外人才政策发文主体分布情况

表6 发文机构的政治势能赋分表

表7 新一线城市海外人才政策机构势能排名

3.3.3 目标群体

由表8可知，各新一线城市在政策涉及对象上往往针对多元主体发布综合性政策，如佛山、沈阳、成都、西安等市，主要涉及人才发展的总体战略规划，对所需海外人才进行了整体涵盖，但没有明确的指向性对象目标。东莞、青岛、重庆、南京、郑州等市的海外人才政策则多为单一主体人才政策，聚焦于对海外高层次人才的资金投入支持、青年留学人才的培养以及在公共服务上的保障，较有对象感和针对性，变现效果较好，赋3颗★。杭州、天津、长沙等在单一主体和多主体政策的结构分布上较均衡，各占50%，具有较好变现基础，在该维度都赋2颗★。

表8 新一线城市海外人才政策对象分布

3.3.4 环境因素

新一线城市能够在吸引海外人才上具有一定的竞争优势，正是源于其在人文环境方面具有的显著优势。除了天津、重庆作为直辖市的政治地位与其他作为地级市的新一线城市有所不同外，在经济环境、社会环境以及文化环境上均具有相似性。借助2019年“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”主题评选活动结果，从政策环境、政务环境、工作环境、生活环境以及科创环境来看，杭州、合肥、南京、成都、青岛等城市在新一线城市中更具优势，已经形成自身较好的“人才气候”，以上城市在该维度赋值3颗★。此外，主题评选中进入前20强的新一线城市还有苏州、西安、天津、东莞、长沙，以上城市在该维度赋值2颗★。未上榜的包括重庆、武汉、郑州、沈阳、佛山，赋值0颗★。

3.4 新一线城市的横向比较

综上所述，新一线城市在“十三五”时期出台的海外人才政策主要采用供给型政策工具，需求型为辅，环境型较少。 其中，供给型工具在人才信息支持上也存在一定缺位； 需求型工具作为能够直接作用于人才事业发展的工具类别，在与政府主体相关的服务外包、贸易管制等方面的运用存在明显缺失，可能会导致人才市场中政府与市场的作用失衡。 在环境型政策工具中，法律规制与人才环境长期有序发展密切相关，税收优惠和财务金融等市场化手段在引导资源配置方面也起到很大作用。 同时，供给型与需求型工具中的策略性措施更需要环境型工具中的宏观发展规划类政策来引领，应当再加以重视。 在政策形式方面，规范性较强的政策占比更大，新一线城市的海外人才政策普遍具有较强的规范性和约束性，但在可操作性方面仍有较大提升空间。

在政策执行主体方面，我国强调“党管人才”基本原则，保证政策实施的权威性、连续性和稳定性。我国的政策执行主体圈是以共产党为核心圈、以各级政府为中层圈、以人大和司法部门为外围圈的整体结构，“高位推动”政策加以执行，各级政府部门在党的领导下分别出台补充文件、完善政策体系、推动政策执行。海外人才政策涉及的执行机构一般为各地方人才工作领导小组、人社局、移民局、外专局、财政局、科学技术局、公安局，以及海外人才工作站等其他相关机构。但就从新一线城市海外人才政策发文主体的政治势能角度来看，“市委市政府”发文的主导地位体现出以党中央文件为指导、市政府统筹推进政策实施的特点，回应了“党管人才”的事实特征，但缺乏各机构具体执行落实政策的组织结构分工与人员要求，并呈现出执行主体较为模糊的问题。

在目标群体方面，各新一线城市的单一主体和多主体人才政策较均衡，多主体人才政策略多。单一主体（如特定为金融领域、人工智能领域等）的人才政策由于其政策对象的层次范围较为特定，在政策效果上更具优势，但部分多主体人才政策在内容上也能做到具体详实。因此，新一线城市海外人才政策的制定大多能兼顾两种目标群体类型，体现了既能放眼全面进行宏观综合把控，又能立足关键重要群体的点面结合、“抓大顾小”的政策设计理性，为良好的政策变现品质奠定基础。

在环境因素方面，在选择中国的留居城市时，超过三分之一的受访外籍人才表示城市的发展现状与未来发展前景是首要考虑因素。同时，近三分之一的受访外籍人才认为生活便利程度直接影响个人居留意愿，甚至超过就业机会和发展前景，其次才是自然生态环境与历史文化底蕴。由此可见，城市整体发展环境对于海外人才而言尤为重要；并且10个新一线城市进入“魅力中国”排行前20位，说明新一线城市对海外人才的吸引力日渐增强，也直接力证这些城市海外人才政策的宏伟目标变为现实。

结合新一线城市在“十三五”时期出台的海外人才政策在4个维度、9个指标下的具体表现，本文拟用“★”的数量反映各城市的政策效果，见表9。每个维度最高赋予3颗“★”，其中理想化政策维度的3个指标均为一颗“★”。在15个新一线城市中，杭州、南京、青岛、东莞表现最佳（10颗★），在执行机构、目标群体及环境因素这3个维度尤为突出；天津、合肥、长沙的政策变现能力次之（6～7颗★），政策变现能力较好，都在某一维度有较强表现；成都、重庆、西安、苏州、郑州、沈阳、佛山（4～5颗）的海外人才政策变现绩效一般，各个维度的变现能力存在不同程度短板；武汉（2颗★）海外人才政策的各个维度都存在严重不足。

表9 新一线城市海外人才政策变现的量化比较

4 结论与建议

4.1 结论

以史密斯政策执行过程模型为理论基础，本文优化设计四大维度的海外人才政策变现评估框架，通过政策目标群体和政策环境两个维度的拓展，以丰富政策变现的分析逻辑和理论视阈。 通过该评估框架对我国15个新一线城市在“十三五”期间出台的海外人才政策进行多维量化的综合评价、比较后发现，新一线城市拥有后疫情时代全球人才回流的难得契机，也通过政策能力呈现出良好的政策变现品质。

• 首先，“十三五”时期新一线城市海外人才政策工具类型较为丰富，政策内容较为规范可行，为新一线城市赢得了海外人才竞争的制度优势。

• 其次，海外人才政策执行机构的位势普遍较“强”，显著的“高位推动”有效保障了地方政策变现的组织能力。

• 再次，大多政策目标针对多元主体发布，确保了海外人才政策的集约效应；同时，部分新一线城市还有意识地针对急需人才进行了专项设计，凸显海外人才政策迎合“一般化”与“特殊化”双重要求的特点。

• 最后，10个新一线城市构筑了丰沃的政策环境，对海外人才形成具有比较优势的吸引力，也稳固了人才政策变现的“土壤”。

然而，新一线城市海外人才政策也普遍存在一些问题。政策工具使用不均衡导致政策理性不足、政策变现基础不牢。在政策执行方面，执行机构虽然较为“强势”，但具体权责界定不明晰则带来政策变现乏力等问题。在目标群体及人才环境生态方面，较多城市存在针对性不高、友好性不强等问题，导致政策变现品质留有缺憾。此外，这些新一线城市在海外人才政策变现关键环节的发力重点不均，表现参差不齐。“十三五”时期，武汉作为重要省会城市，海外人才政策变现表现欠佳；一批呼声较高的“明星城市”“网红城市”如重庆、成都、西安、苏州等未收获如预期般的海外人才政策变现品质；而如青岛、东莞等低关注度的新兴城市，反而变现表现较为突出。未来这些城市特别是综合绩效相对落后的城市，还需要进一步优化海外人才政策变现的机制和理性。

4.2 建议

首先，合理运用多种政策工具，依据人才需求增强政策理想化程度，防止政府主体职能缺位，打造政策变现的政策保障。在灵活运用供给型政策工具的基础上，提高需求型、环境型政策工具的比重。同时，保证相关供给型保障政策加快落实，对该政策涉及的相关部门及其职责内容、权责范围进行明确界定，杜绝政策的“随意性”。完善政策执行监管机制与激励机制，确保海外人才政策的有效落地，使得新一线城市的海外人才能享用应有的公共保障与便利服务。

其次，进一步促进海外人才分类管理，注重精细化的海外人才引育并重，完善政策变现的恰适路径。目前新一线城市的海外人才分类不够具体详细，致使对于不同特点的外籍人才或留学归国人才无法进行差别化、特色化的管理与服务。海外人才政策的制定和执行应突出不同人才的特点与需求，以明确各类人才的管理原则、管理重点以及管理方式。对于高端、高层次海外专家，相关政策应强调保障及环境支持；对于留学人员，应通过政策工具优化推动对其长期培养，多管齐下，良性循环，以便形成青年海外人才的可持续发展。

最后，规避短视的人才政策，建立城市长效吸引力，提升政策变现的效能和品质。2020年《全球人才竞争力指数报告》指出，后疫情时代下，城市需要成为生态系统建设、部署和持续完善的一部分，需要打造合适的人才生态系统。发达国家和地区在引才上均强调通过自身成熟优越的科创环境、商业环境、生活环境和文化环境优势来吸引全球人才，而非仅仅花重金“挖人”。

作者：潘娜、宋雪儿、黄婉怡，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院

项目来源：国家社会科学基金一般项目“我国专业化公务员队伍建设的现实成效及改革进路研究”（20BZZ083）

本文转载自微信公众号理解中国公共政策，原载于《中国科技论坛》2023年05期

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