政府不再兜底，城投公司咋办？

多家媒体报道显示，6月26日上午，国家审计署受国务院委托，向十四届全国人大常委会第三次会议作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称“报告”）。

报告重点审计了18省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区。主要发现4方面问题： 一是违规组织和返还财政收入， 二是违规新增隐性债务，三是专项债券管理存在一些问题，四是财政暂付款亟待清理。

这些问题，一方面，反应了当下不少地方财政紧张的局面；另一方面；则表明接下来国企——特别是城投公司，还有巨大的进取空间。因为，国企实现高质量发展是解决上述问题的关键之一，而要实现高质量发展，必须科学谋划增量投资，有效盘活存量资产。下面，我们就展开来详细说。

对于违规组织和返还财政收入。报告指出，70个地区通过“自卖自买”国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入861.3亿元，其中67.5%发生在县级。

41个地区向亏损企业征收国有资本收益、征收过头税费或直接乱罚款乱摊派等，违规组织财政收入77.5亿元。还有55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

土地财政的重要性毋庸置疑。从一般公共预算和政府性基金预算看，基于房地产的土地出让收入和房地产相关的主要税种占这两本预算收入之和的40%左右；仅从地方收入看，房地产对地方两本预算之和的贡献度达50%以上。

同时，土地财政还推动了城镇化、工业化进程以及中国经济飞速的发展。

然而，随着经营风险的暴露，房地产行业进入低谷，土拍市场迅速转冷，2022年全国土地出让金收入较上年减少了2万亿元。

过程中，各地城投先后出手拿地，2022年全年城投拿地占了半壁江山（注：不同机构因统计口径不同，具体数据略有差异）。

但大部分城投缺乏房地产开发的经验，或者受制于当地市场行情（开发了也不好销售），拿地之后并不能快速开发、销售和回笼资金，并不能从根本上弥补地方财政的缺口，反而可能诱发新的风险……

因此，去年9月底，财政部发布关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（ 财预〔2022〕126号） （以下简称126号文），其中第八条明确指出，「严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口……」。

▲来源：财政部官网

判断国企拿地是不是虚增财政收入，主要看资金来源和用途。如果拿地的资金来自财政拨款资金，或者国企自有资金买地后的收入财政又通过其他渠道返还，基本可以判断属于虚增土地出让收入。此次，审计署报告指出的，就是这一问题……

今年，城投公司拿地的比重已经大幅下滑，广发证券指出，今年3月城投拿地金额674亿元，占比29%，较2月的46%下滑17个百分点。参考历史数据，2023年3月城投拿地占比已下滑到2021年三季度的水平。

对此，明源君在此前的文章中多次指出，通过拿地介入房地产开发，是城投进入经营性领域实现转型的重要路径之一，但前提是城投公司要快速构建自身的开发能力。

此外，城投公司等国企，需要切实盘活存量资产。去年5月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“国务院19号文”）发布，盘活存量资产的重要性无需多言。领跑者取得的成绩，也肉眼可见。

比如，某国有企业资产类别十分庞杂，过去公司有多个系统，各个系统不仅操作复杂，跟业务存在脱节，而且还不能相互打通。导致上面的领导想要了解资产状况，要提前很久手工统计，费时费力，至于经营效益，那就更拖后腿了。

几年前，该企业下定决定，重建系统，并彻底盘清资产，实现资产在线，以便为资产盘活做准备。经过几个月的盘点、上线，公司领导大吃一惊，盘出来的收入比才原来财务统计的要多，资产也比原来统计的多。

经过系统梳理之后，公司领导搞清了自己手里有哪些牌，出牌也更顺手了，直接带来了几个亿的新增收入……

不过，很多国企至今还没有达到上述企业的水平，想要盘活存量资产，当然就难上加难了。

最后是国有资本收益的提升。向亏损企业征收国有资本收益，是典型的杀鸡取卵。要想细水长流，还得切实提高国有资本收益……

2022年，全国国有资本经营预算收入5689亿元，比上年增加509亿元，同比增长10%。分中央和地方看，中央国有资本经营预算收入2343亿元，比上年增长17.2%；地方国有资本经营预算本级收入3346亿元，比上年增长5.5%。

2017-2022年全国中央及地方国有资本经营预算收入

▲来源：财政部、共研产业咨询（共研网）

相比中央，地方国有资本经营还有很大提升空间。

违规新增隐性债务方面，报告显示，49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。

严控新增隐性债务一直是重要任务。今年两会的《政府工作报告》就指出，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。之后的中共中央政治局会议也强调“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”……

通过国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务，不仅违背政策指向，而且对实现高质量发展构成阻碍。

早在今年年初，财政部部长在接受媒体采访时表示，今年继续抓实化解地方政府隐性债务风险，尤其是加强地方政府融资平台公司治理。下一步，将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。

有些地方，已经迈出了坚定的步伐。前不久，广西壮族自治区发展和改革委员会就发布了《广西壮族自治区政府投资管理办法》（公开征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）。

《征求意见稿》提出，国有及国有控股企业对外投融资应当遵循审慎原则，严格控制资产负债率，不得脱离实际过度举债。确认投融资计划严格经过项目收益覆盖评估论证，不得投资收益不能完全覆盖融资成本的项目，对国有及国有控股企业投融资效益进行定期绩效考核。举债融资时应主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，地方政府不承担偿债责任。

这属于典型的打破政府兜底预期，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，有助于地方国企，特别是融资平台公司（城投公司）市场化转型。

对国企，特别是城投公司来说，过去跟地方政府界限不清晰时，固然要有很多掣肘，但因此也有地方政府兜底，是很好的信用背书。未来，随着二者明确界限和责任，城投公司投资时就必须要审慎了。

加强对国有企业的投资监管，是实现高质量发展的重要一环。早在4月17日，国务院国资委发布《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（以下简称《通知》）。

而这并非官方首次发布中央企业违规经营投资责任追究工作的通知。2022年3月和2021年3月，国务院国资委也曾发布《关于做好2022年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》《关于做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》。

相比之前，今年的《通知》不仅反腐方面的内容着墨颇多，且措辞有了不少变化。比如，把「查大案、盯高发、治顽疾」作为做好责任追究工作的主攻方向。

此外，《通知》还明确，中央企业要紧盯重大违规问题；紧盯违规问题高发领域，强化对企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督，严查股权投资、工程建设、资金管理、对外担保、金融业务等领域违规问题线索……

其最终目标，是指向高质量发展。特别是当前，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。国有企业扩大有效投资是稳经济、调结构、补短板的重要抓手。

“有效”是其中的关键。所以，年初国务院国资委就将中央企业的考核指标从「两利四率」调整为「一利五率」。

《征求意见稿》也指出，国有及国有控股企业对外投融资应当遵循审慎原则，严格控制资产负债率，不得脱离实际过度举债。确认投融资计划严格经过项目收益覆盖评估论证，不得投资收益不能完全覆盖融资成本的项目，对国有及国有控股企业投融资效益进行定期绩效考核。

整体上来看，央企的合规经营投资体系比地方国企要健全得多，不少地方国有企业还有很多功课要做。

专项债券管理存在的一些问题，主要包括20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域；47个地区违规挪用157.98亿元；5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用。

地方一般债、地方专项债、长期建设国债，分别对应公共服务收支差、有一定项目收益的地方项目、缺乏收益并具有较强外部性的项目。然而，现实中常常出现像审计报告中的情况：目的和手段不一致。

地方债专项债券，顾名思义，就是所筹集到的资金是要专款专用的……

虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券，这种模式即便短期能蒙混过关，时间一长，风险也会暴露。

近年来，多地发行“棚改债”（地方债），就是一个很典型的信号：上一轮棚改主要发生在三四线城市，资金来源主要来自PSL贷款。

未来一定是城市自己发债解决资金问题，因为能成功发债融资的城市就有偿债能力，如果没有偿债能力市场则不会买单，融不到钱自然就没法搞棚改，这符合“房住不炒”“不搞大水漫灌”的原则。

总之，一路高歌猛进，躺着就能赚钱，有大把钱可花的时代结束了。未来，无论是地方政府还是国有企业，都要精打细算，切实提高效益，追求高质量发展目标。