深度研究 | 存量改建助力保租房，“量质并举”是关键

2021年以来，发展保障性租赁住房解决新市民青年人住房问题，已成为各地服务人才引领发展战略、提升城市竞争力的重要手段。

从保租房筹建方式来看，除新建房源外，各地均在鼓励利用存量房屋和土地改建保租房，多渠道增加保租房的有效供给。重庆、天津、南昌等多个城市提出保租房筹集以存量为主，增量为辅，部分城市存量占比超过70%。

相较于新建，存量纳管、改建为保租房，成本低、供应快，既可以盘活市场低效或闲置资产，又可以降低新市民居住成本，释放消费潜力，同时还有助于促进房地产市场平稳健康发展。目前，各地已通过盘活市场存量筹集大量保租房房源，同时也浮现出了一些问题。

#1

存量转保租房成为重要方式

2021年国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、新供应国有建设用地和存量闲置房屋建设保租房，并明确五种土地支持政策，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进实现全体人民住有所居。

图：保障性租赁住房五种主要筹集渠道

保租房筹建方式整体可以分为增量新建和存量转化两大类，其中存量转化已被很多城市明确为筹集保租房的主要方式。

存量转化 包括非居住存量房屋和土地改建为保租房、闲置公租房、人才房、安置房、政府的闲置住房等转化用作保租房、存量商品住房盘活用作保租房、市场化租赁住房项目纳管为保租房等，各城市从实际出发，因城施策，选择保租房筹建方式。

作者近期梳理了当前各地保租房筹建情况，本文将聚焦分析各类存量转化方式筹集保租房的情况及其问题。

#2

传统保障房转化

伴随着城市化的推进，很多城市筹建了大量的拆迁安置房、公租房等保障性住房，但也造成了一些闲置。为提高资源利用效率，各地政府在政策端纷纷明确允许将闲置公租房、安置房等保障性安居工程住房、以及人才租赁住房调整作为保障性租赁住房。

表：各城市支持传统保障房转化为保租房的相关政策梳理

信息来源：公开资料整理

01

公租房转化

上海明确提出市、区房屋管理部门认定的公共租赁住房统一纳入保障性租赁住房管理。西安在“十四五”保障性租赁住房发展规划中提出要利用公租房统筹筹集6万套（间）保租房。2022年，天津市西青区和北辰区公布公租房转化为保租房房源共计7441套（间）。

根据郑州市房管局发布的保障性租赁住房项目认定书，截至2023年6月16日，郑州市已有10多个公租房项目约2.5万套（间）房源纳入保租房体系管理，将根据公租房实际保障需求互相转化。天津、苏州、佛山等城市也有部分公租房项目转化为保租房。

表：部分城市公租房转化为保租房情况

数据来源：公开资料整理，可能存在不完全统计

公租房与保租房在租赁对象、租金定价、产品设计、租赁规则及运营管理等方面都有着很大的区别，如何将闲置公租房盘活用作保租房、统筹满足公租房与保租房租赁需求在实际操作中还是有很多困难的。

目前还没有城市出台有关公租房转化用作保租房的指导方案，闲置公租房转保租房的申请标准、转化后的租金及租赁规则如何执行、产品配置是否调整、以及一个项目公租房与房源的房源如何统筹运营管理等诸多方面是不明确的，这也是很多城市闲置公租房转化为保租房推进较慢的一个原因。

将闲置公租房转化用作保租房本质上是为了帮助解决新市民、青年人的住房困难问题，而事实上很多闲置公租房项目是由于位置偏远、配套滞后、租金和申请门槛设置不合理等原因造成的，如果仅仅是将这些闲置房源纳管到保租房体系，而不对其他方面进行调整完善，那也只是帮助政府完成数字上的指标。

图：部分闲置公租房项目宜居性较差

02

人才房转化

人才房转保租房分为租赁型人才公寓转化和产权型人才住房转化。租赁型人才公寓与保租房本质上都是为解决新市民青年人阶段性住房需求，只是人才公寓的门槛相对高一些，因此，人才公寓纳管保租房也成为各地普遍的做法。

郑州为提升城市对人才的吸引力，在2018-2019年开工建设了很多青年人才公寓项目，计划于2022年底和2023年入市，目前这些项目也大都转化为了保租房。截至2023年6月16日，郑州累计公布人才公寓项目纳管保租房房源约3.6万套（间）。

青岛2022年建设筹集132个保租房项目约4.54万套（间）房源，其中，约1万套（间）是商品房配建和国企收购的人才住房、产权型人才住房收购改建、人才公寓改造而来。

武汉、成都、重庆等城市也将很多人才公寓项目纳入保租房管理。

表：各地人才房转化用作保租房情况

信息来源：公开资料整理，可能存在不完全统计

但人才公寓转保租房也存在问题，比如产权型人才住房的户型设计以二三居的中大户型为主，与保租房面向对象以中小户型需求为主存在偏差，项目转化后需要对其进行改造设计或在运营端进行调整。

租赁型人才公寓纳保后的运营管理难度也提升，申请门槛、租金价格、租赁规则是完全按照保租房标准执行还是部分房源按照保租房标准执行，很多城市并没有明确。

郑州人才公寓转保租房项目认定书上明确租金执行人才公寓标准，而对申请门槛等方面未明确。

03

闲置安置房转化

安置房空置率高是很多城市普遍存在的现象，将空置的安置房转化为保障性租赁住房，既可以盘活房源，又有助于解决新市民青年人的租房难题，资金端的支持也让这一方式加速落地。

今年年初，为支持租购并举的住房市场发展，推动房地产业向新发展模式平稳过渡，中国人民银行设立租赁住房贷款支持计划，在全国范围内选择福州、天津、重庆、成都、长春、青岛、济南、郑州8个城市开展试点，支持住房租赁机构批量收购存量住房，用作保障性租赁住房，试点安排支持贷款。

福州作为8个试点城市之一，已出台《福州市市场化批量收购存量住房扩大租赁供给试点工作方案》，将由国企统一收购盘活相关存量房源，申请试点贷款资金，未来对保障性租赁住房进行运营和管理。2023年福州计划盘活近8000套空置安置房转化为保障性租赁住房，目前已对接落实首批收购存量住房近7000套，试点工作走在全国前列。

闲置安置房转保租房的主要问题也是部分安置房项目位置偏远、交通不便、生活配套滞后，宜居性较差。安置房闲置的这些缺点在转为保租房的时候，真正克服解决的空间极其有限，这也是仅有少数城市的闲置安置房转为保租房的主要原因。

图：某拆迁安置房整体外部环境展示

#3

市场化项目转化

在一系列政策利好下，不少长租公寓项目也纷纷“纳保”。目前来看，国企系租赁品牌房源“纳保”比例普遍较高。其中，安居瑾家、新黄浦筑梦城等新成立国有住房租赁品牌旗下房源的纳保比例达到100%。

万科泊寓、龙湖冠寓、瓴寓国际、魔方公寓等非国企系运营商也在积极纳保，以万科泊寓为例，2022年年度报告显示，截至2022年底，泊寓在北京、天津、深圳、厦门等14个城市纳保66个项目，涉及房源5.89万间，占开业规模的35%，是目前市场化长租公寓运营商中纳保量最多的。

表：市场化住房租赁企业“纳保”体量

信息来源：公开资料整理

从城市层面来看，北京、上海、天津、成都等城市的市场化项目纳管保租房项目较多。

以天津为例，根据天津市住建委官网数据，截至2023年6月13日，天津市已运营保租房项目74个共计房源约2.3万套（间），其中泊寓、冠寓、有巢等市场化品牌公寓房源约1.1万套（间），主要集中于中心城区和滨海新区。

表：天津已运营市场化品牌保租房项目

信息来源：公开资料整理

从产品类型来看，青年白领公寓为主，主力户型为小面积段的一居室，杭州、济南、长沙、舟山等城市宿舍型蓝领公寓也占有一定比例，上海有少量高端产品线项目。

国企系住房租赁企业的市场化项目积极纳保与其承担的社会责任和担负帮助政府完成筹建指标的任务有关。部分全国化布局住房租赁企业积极纳保项目以中低端项目为主，除获取财税费等政策优惠外，更重要的是为获取地方政府资源及看重保租房REITs的退出渠道。

事实上，还有很多市场化租赁项目纳保的积极性并不高，尤其是高端项目。这是因为，从长期看，租金限价的损失可能要远超政策带来的优惠，而且一些存量改建项目纳保还需要办理“合规”手续，也要付出很大的成本和精力。

图：部分市场化租赁项目“纳保”成本与优惠对比

#4

存量房屋改建或改造

各地均在鼓励存量房改为保租房，包括居住型存量房源和非居住型存量建筑。

以深圳为例，深圳提出住宅、商务公寓、产业园区配套宿舍、城中村房屋均可筹集作为保租房；商业、办公、旅馆(酒店)、厂房、研发用房、仓储、科研教育等非居住存量房屋以及其他社会存量房屋也可筹集作为保租房。

非居住存量改建是多地筹建保租房的重要方式。目前，大部分城市均已出台非居住存量房屋改建为保障性租赁住房的实施细则，规范指导项目落地。

截至目前北京已公布非居住存量改建保租房项目12个共计房源7604间，天津、重庆、舟山、宜昌等城市也公布了大量存量房屋改建保租房项目。

表：部分城市存量房屋改建保租房落地情况

信息来源：公开资料整理，不完全统计

实际操作中，非居住存量改建保租房工作涉及管理环节比较多，从立项申请到规划方案认定再到建设施工及竣工验收，涉及房屋管理部门、规划资源部门、建设管理、消防等多部门，审批流程较长。

且受制于房屋本身条件限制，规划设计要符合保租房建设标准难度也较大，部分项目改造后的宜居性和市场需求的匹配度也有待考量。

目前，市场上已经出现了非居住存量改建为保租房出租率并不理想的案例。

图：非居住存量改建保租房审批流程

居住型存量房屋改造或纳管，主要包括企事业单位的存量住房、城中村住房、未售商品房以及个人住房等，各地因城施策，选择不同的方式筹集保租房房源。如深圳，通过改造城中村房源筹集保租房，万科参与城中村改造的多个项目已纳入保租房管理。

今年2月，深圳发布了《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》。此外，为了推进城中村规模化品质化改造工作，深圳市人才安居集团与微棠公司展开合作成立合资公司——安居微棠。

安居微棠通过开展城中村规模化收储改造，面向新市民、青年人提供“高品质、低租金、全智能”的宜居产品，其改造后的房源将统一纳入深圳市保障性租赁住房。

目前深圳全市已纳入保租房规范管理的城中村房源约4.99万套（间）。长沙、成都、西安、重庆等城市则是鼓励个人住房转化为保租房，济南、青岛、郑州、苏州等城市还通过国企收购存量商品房项目，以购代建的方式筹集保租房，武汉等城市通过“先租后售”共有产权房形式筹建保租房。

居住型存量房屋改造或纳管为保租房，最难的是要处理好后期的运营管理。

例如，近期有关深圳城中村统租房的热烈讨论，租客端担心规模化改造后租金会上涨，虽然深圳住建局表示，城中村房源改造后的租金以不涨为原则，单套租金原则上与改造前基本持平，但租客端的担心也不无道理，毕竟企业的收租价格就远高周边房源的租金水平。

#5

存量土地改建

存量土地改建也是筹建保租房的渠道之一，为加快盘活企业事业单位闲置土地资源，增加保障性租赁住房供应，广州、上海等城市单独出台政策规范指导，明确企事业单位自有闲置土地用于建设保障性租赁住房，权属不变、变更土地用途、不补缴土地价款，免收城市基础设施配套费等。

从筹建主体来看，以国有企业和产业园区企业为主，产业园区建设体量较大。存量土地改建保租房遇到的主要问题是土地转性，据了解，部分项目在土地性质调整过程中遇到了较大阻力。

表：企事业单位自有土地建设租赁住房项目

信息来源：公开资料整理

#6

小结

各地保租房加速供应，通过盘活存量土地和房屋资源筹建保租房是重要渠道之一。

各地因城施策，采用不同的方式盘活市场存量，提升资产价值，提高社会资源利用效率，增加租赁住房供应，但筹建过程中也应注意租客的需求，建设有品质宜居的、符合市场需求的产品，真正帮助解决新市民阶段性安居需求。

（文章内容仅为作者个人观点，不代表所在企业观点）

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