论中央与地方间的法律范畴框架体系

文|远山谈法

前言

法律保留理论是一种传统的法律理论，它解释了为什么在立法时，罪刑法定、税收法定、组织法定、物权法定等原则应该得到遵守。在中央和地方政府之间的立法权力分配问题上，我国采纳了一种特别的模式叫做“纵向法律保留”。这种模式在单一制国家中非常常见，它与联邦制度下权力分配方式有很大不同。我国的纵向法律保留是由一些具体规范和一些一般规范组成的。这些规范的解释表明，我们的纵向法律保留涉及到政治统一和市场统一两个方面。在世界其他国家中，纵向法律保留模式也有严格和不严格的区别。由于我国实行社会主义制度，因此在某些方面必须采纳严格的法律保留模式。我们应该根据不同领域的需要，对具体的保留规范进行更为精确的适用。

在我国，政府各部门之间的权力划分主要受法律规定的原则调整。其中，法律保留原则是重要的一项原则，它包括中央政府限制中央行政机关的权力和限制地方政府的权力。现在，大家更多关注的是中央政府对中央机关的限制，认为这是为了保护公民的基本权利不受行政权力的侵犯。但是，我们也应该重视中央政府对地方政府的限制。虽然地方政府能代表民意制定法律规定，但我们也应该反思一下，为什么一些法律规定不能限制基本权利的实现，比如罪刑、税收、组织、物权等领域的规定。

简单来说，第一点是在罪刑法定原则的理论框架下，我们需要对地方立法机关是否能制定与犯罪和刑罚有关的规则进行解释，以及地方性法规能否对《刑法》条文进行补充规定。目前的学说认为地方立法机关不能创设犯罪与刑罚，但在特定情况下可以对《刑法》条款做出细化规定，而地方性法规是否能够进行补充规定则存在争议。

第二点则是在税收法定原则中，我们需要对“法”的定义进行思索，包括是否包括地方立法等。虽然地方立法机关无权决定税种和税收标准，但在涉及到提供地方性公共物品、调整课税对象行为等方面，地方性法规具有一定的灵活处理空间，而狭义税收法定模式对于满足不同地域的偏好存在一定的不足，需要在基本权利保护之外寻找更进一步的规范支持。

总的来说，这段话的主旨在于指出法律保留原则在纵向权力配置中的重要性，并呼吁进展独立于横向法律保留的纵向法律保留理论。

一、纵向法律保留与分权模式的差异

有些学者认为，法律保留原则在横向维度上存在，但在纵向维度上不具有独立意义，应归于立法权与行政权的分配。这种看法忽略了法律保留原则与分权制度之间的区别。纵向法律保留与横向法律保留虽然在形式上类似，但在实质上存在根本性的区别。法律保留的本质是权力配置，是由领导者对从属者的权力进行操纵。

传统的法律保留原则的功能是防止行政机关在特定范畴内行使自己的权力，而不是要完全排除行政机关的作用。在分权体制中，立法机关和行政机关的权力是相互独立的，不能随意转移或授权。因此，在议会内阁制国家中，会出现议会针对政府的法律保留问题，而在总统制和半总统制国家中，则不存在这种问题。德国的法律保留原则主要针对横向维度，依据是《基本法》第1章基本权利部分，而纵向立法权的划分则是通过《基本法》第7章中的联邦与州的权限分配条款实现的。

简单来说，单一制政治体下，只有中央立法机关拥有统一的国家立法权，地方立法机关只能制定地方性法规。这种情况在日本和中国都存在。虽然地方性法规在形式上有独立地位，但实际行使该权力仍旧需遵循中央立法机关的法律规定。因此，在单一制政治体中，法律保留原则能够全面地保护中央立法机关的权威，并通过制定法律来调节中央与地方之间的立法关系。

而单一制国家下的法律保留制度与联邦制国家下的权力分散制度不同，单一制国家的法律保留原则使得中央立法机关可以在领域和内容上全面覆盖，形成高度集权的立法体制。然而，这也可能会产生授权程度问题和权力配置的不稳定性。此外，在单一制国家下，法律保留范畴不仅可以由宪法规定，还可以由一般法规进行补充，使得权力配置条款更具体，但也更为分散。最后，单一制下的纵向法律保留可以进一步延伸为“中央立法保留”，包括由全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规。

二、我国纵向法律保留的规范依据

我国纵向法律保留的规范依据主要包括宪法及其他上位法律文件、地方性法规，以及司法解释等。下面我们逐个进行阐述。

1. 宪法及其他上位法律文件

宪法是我国的根本法律，具有最高的法律效力。宪法规定的原则与基本制度，具有法律维护的最高效力。在行使立法权时，立法机关必须遵守宪法的规定，不得违反宪法，也不能侵犯公民的合法权益。此外，国家所有立法都必须符合国际法的规定，例如《联合国宪章》、《国际人权公约》等。国际法对国内法律的约束力也越来越大，国家在立法过程中也必须充分考虑国际法的规定。

2. 地方性法规

我国的地方性法规主要包括地方性法规、自治条例、单行条例、规章等。地方性法规主要是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的，用于规范本地区的行政治理及社会生活。这些法规的制定必须遵循上位法的规定，不能与上位法相违背，否则就会被上位法所废除。

3. 司法解释

我国的司法解释是由最高人民法院制定的，用于解释法律适用和处理具体案件中出现的问题。司法解释的权威性和适用范畴需要根据不同的情况而定，但是司法解释的制定一定要以宪法和法律为基础，且要符合上位法的规定。

综上所述，法律保留原则是我国的基本国策，也是我国民主法制建设的基础，实现法律保留原则的关键在于各级立法机关和司法机关必须认真贯彻上位法律的规定，保证各级立法和司法活动的严格合法性和规范性。

三、纵向法律保留的不同程度

法律保留，认为地方立法机关可以在法律保留的范畴内行使一定的自主权，从而实现地方自治。这种观点包蕴的是一种相对较弱的中央集权思想，即中央政府授权较多的权力给地方政府，以实现政府的有效治理和地方自治的目的。

严格的纵向法律保留的代表国家是德国。在德国联邦共和国的体制下，联邦立法机关在宪法规定的法律保留范畴内保有对立法权力的绝对操纵。

德国宪法明确规定，对于联邦立法机关保留的事项，各州无权制定法规。(34) 例如，德国宪法第 70 条规定：“财政法规的颁布在联邦层面之外，应由联邦法律规定。”而根据德国《联邦财政法》的规定，德国各邦无权制定有关财政法规的条例，必须由联邦法律规定。(35) 这种模式下，联邦政府能够实现更为有效的中央集权治理，幸免各州错综复杂的立法繁琐，从而保证法律的一致性、稳定性和可猜测性。

需要指出的是，纵向法律保留的严格程度并不是绝对的。即使是严格的纵向法律保留模式，也有可能在某些领域产生概括授权的现象。这种情况的出现是由于法律保留原则本身具有不确定性和模糊性，导致具体的授权范畴难以明确。此外，政治、经济、社会等各种因素的影响也可能使得法律保留原则的应用出现变异。因此，纵向法律保留模式的优缺点需要根据具体国情和立法需要进行具体分析和权衡。

换句话说，不同国家对于纵向法律保留的严格性和灵活性的理解和运用方式存在差异。在一些社会主义国家中，如中国和苏联，基本权利的限制在纵向方面实行严格的法律保留制度，这体现出了社会主义国家的中央集权特点。其他涉及社会主义核心特点的制度也都由中央立法机关规定。而在其他国家中，如日本，则对纵向法律保留的限制略微宽松，地方条例可以规定某些刑罚和税收等事项，但这些条例仍受到一定限制，不能超越全国性的利害关系。总之，不同国家在实践中需要根据具体国情和立法需要，在法律保留原则上进行权衡。

在我国，基本经济制度和税收制度等重要事项需要由中央立法机关严格保留，以保证社会主义公有制和资源的合理分配。如果这些权力被概括授权给地方，将会破坏社会主义公有制，导致贫困地区得不到充分的物质分配。政治统一不涉及基本权利限制或社会主义国家的基础性制度时，可以给予地方机关一定的管辖权。涉及市场统一的事项可以根据需要向地方立法机关作概括授权，以积存经验。需要特别强调的是，即便获得中央立法机关授权，也不能违反目前我国法律中调整中央和地方关系的特别条款。

四、纵向法律保留下的立法权配置

纵向法律保留是指在联邦制国家或分权国家中，中央政府与地方政府之间共同治理公共事务时，中央政府保留了一定的立法权力，而地方政府也保留了一定的立法权力的一种制度机制。

在这种制度机制下，需要对立法权进行合理的配置。一般来说，联邦或分权国家中，中央政府通常固定保留一些重要的立法权力，例如货币政策、国防政策、外交政策等。而地方政府则可根据地方需要和特别情况得到一定的立法授权。

立法权的合理配置需要遵循以下几个原则：

一、权责明确原则。不同层级政府之间应该明确各自的权责，划分好各自的法律保留范畴和程度。

二、和谐一致原则。中央和地方政府在保留一定立法权力的同时，应保持和谐一致，协同推进国家政策。

三、相互制衡原则。在不同机构、不同部门之间需要相互制衡，幸免出现权力过度集中、垄断以及任意滥用的现象。

四、保证公民权利和社会利益原则。在立法时应以保证公民权利和社会利益为前提和基础，幸免过度追求地方利益而忽视国家和公共利益。

综合来看，在纵向法律保留下，中央政府和地方政府应该根据实际情况灵活配置立法权，划分好各自的法律保留范畴和程度，同时保持和谐一致和相互制衡，以保证公民权利和社会利益。

结语

法律保留原则是一种权力配置模式，不需要对权力进行严格的分配，而是为了达到领导者对从属者权力的操纵，使政治和市场在国家层面上形成一个统一的框架。在中国，作为一个社会主义国家，法律保留的范畴主要考虑政治和市场的统一，并在涉及基本权利和社会主义基本制度的领域实行严格的保留。通过分析相关法律和规章制度，我们可以更清楚地了解中央和地方之间的立法关系，并为实现有效的治理与和谐提供学理支持。

参考文献：

(1) 参见张翔：《基本权利限制问题的思索框架》，载《法学家》2008 年第 1 期，第 137 页；赵宏：《限制的限制：德国基本 权利限制模式的内在机理》，载《法学家》2011 年第 2 期，第 153 页。

(2) 参见陈兴良：《罪刑法定主义的逻辑展开》，载《法制与社会进展》2013 年第 3 期，第 59 页。

(3) 参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社 2000 年版，第 118 页。

(4) 如，张明楷教授在撰写的教材中仅谈及行政法规、习惯法和判例法能否成为刑法的渊源，而未提及地方性法规。参见张明楷：《刑法学》（上册），法律出版社 2016 年版，第 49 页。有文献提及了地方立法在刑事责任规定中的功能，但只是一笔带过，未作过多理论展开。参见高巍：《重构罪刑法定原则》，载《中国社会科学》2020 年第 3 期，第 125 页。

(5) 参见张明楷：《刑事立法模式的宪法考察》，载《法律科学》2020 年第 1 期，第 56 页。

(6) 参见殷存毅、夏能礼：《“放权”或“分权”我国央—地关系初论》，载巫永平主编：《公共治理评论》（第 12 卷），清华大学出版社 2012 年版，第 25 页。

(7) 参见熊伟：《法治视野下清理规范税收优待政策研究》，载《中国法学》2014 年第 6 期，第 156 页。

(8) 参见苗连营：《税收法定视域中的地方税收立法权》，载《中国法学》2016 年第 4 期，第 163-167 页。

(9) 参见［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，［德］何意志校，商务印书馆 2002 年版，第 72 页。

(10) 蔡宗珍：《法律保留思想及其进展的制度关联要素探微》，载《台大法学论丛》第 39 卷第 3 期（2010 年），第 12-13 页。

(11) 王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020 年第 5 期，第 1310 页。

(12) 美国国会在现实中也向行政机关授权，但若严格按照授权禁止原则，国会并不能将立法权授予行政机关。另外，虽然在美国，一般行政机关是由法律设立的，但是这并不意味着行政机构从属于国会，并需要向国会负责；国会规定行政组织问题的宪法依据在联邦宪法第 2 条第 2 款，这事实上是国会分享部分执行权的体现。参见步超：《论美国宪法中的行政组织法定原则》，载《中外法学》2016 年第 2 期，第 332-353 页。

See A. E. S.,

Dillon’s Rule: The Case for Reform, Virginia Law Review, Vol.68:693, p.693 (1982).

(14) 需要说明的是，当前宪法理论对单一制的定义日趋模糊。根据学者统计，目前有 66 部单一制国家的宪法直接列举地方事权的范畴。但本文仍旧使用单一制的传统定义：在单一制下，地方的权力应由中央授予，不存在宪法上的保证。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017 年第 4 期，第 127 页。另外，本文所称单一制“政治体”并不一定表现为单一制国家，也可以是国家内部的某个部分，如联邦制内部的各州。

(15) 参见《中华人民共和国宪法通释》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c13475/201004/0e53b6b04d1b4401b18404d93889a9a4.shtml，2022 年 3 月 18 日访问。

(16) 参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019 年第 1 期，第 18 页。

(17) 例如，在早期的《深圳经济特区与内地之间人员往来治理规定》《深圳经济特区有限责任公司条例》以及近期的《深圳经济特区个人破产条例》《深圳经济特区商事登记若干规定》等中均含有一定的中央事务。