观点|刘建国：我国生活垃圾分类处理产业发展政策分析与前景展望

2023年6月16日，“高水平资源利用，高效率减污降碳”——上海环联主办的第十届固废资源化高峰论坛在上海召开。清华大学环境学院教授刘建国教授发表了题为《我国生活垃圾分类处理产业发展政策分析与前景展望》的演讲。刘教授从发展地位、功能定位、法律体系、“组合拳”行动、部门合力等多方面分析我国生活垃圾分类发展政策和现状，并对生活垃圾分类处理产业发展前景进行了展望。

以下为整理的发言内容。

一、我国生活垃圾分类发展政策和现状

1、重要地位日益凸显，融入经济社会发展

习近平总书记高度重视、亲自部署、着力推动垃圾分类及处理工作，多次作出重要指示批示。从2017年3月国务院办公厅《生活垃圾分类制度实施方案》颁布以来，垃圾分类的重要地位日益凸显，已经融入我国经济社会发展的方方面面。2017年10月，党的十九大报告首次提出“加强固体废弃物和垃圾处置”。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“普遍实行垃圾分类和资源化利用制度”。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确：“要建成全链条的生活垃圾分类处理系统”。2021年10月，国务院《2030 年前碳达峰行动方案》指出：要“扎实推进生活垃圾分类，加快建立覆盖全社会的生活垃圾收运处置体系，全面实现分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”。2021年11月，《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出：“因地制宜推行垃圾分类制度”。2022年10月，党的二十大报告明确，促进人与自然的和谐共生是中国式现代化的本质要求，并进一步提出“推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”“提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，这些与垃圾分类都有着非常紧密的内在联系。

2、功能定位不断跃迁，成为文明有力抓手

随着垃圾分类工作的不断深入和范围的不断扩大，垃圾分类的功能定位也在不断跃迁：从“关系十三亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”，到“垃圾分类工作就是新时尚”，再到“是社会文明水平的一个重要体现”，进而到“对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义”。垃圾分类的意义已超越垃圾处理本身，成为推动个人文明、社会文明、生态文明进步的有力抓手之一。

3、法律体系基本形成，突出“三化”原则

垃圾分类要以法治为基础。近年来，我国着力强化从源头减量、分类投放，到分类收集、分类运输，再到分类处理、分类利用的全过程管理，垃圾分类的法治基础不断夯实。

2020年9月1日，《固体废物污染环境防治法》修订实施，将“减量化、资源化、无害化”作为重大原则、“生活垃圾分类制度”作为重要制度列入总则，以法律的形式确定了下来，从而使推行垃圾分类成为政府的法定职责，分类投放成为产生垃圾的单位和个人的法定义务。2021年，全国人民代表大会常务委员会开展了《固体废物污染环境防治法》执法检查，将垃圾分类制度落实情况作为重点，有力促进相关法规、标准、政策、制度等出台和完善、相关政府部门形成工作合力、各类责任主体履行责任、垃圾分类处理能力提升和结构优化。

2021年4月29日，我国颁布实施《反食品浪费法》，对供应链减少食物浪费、厨余垃圾源头减量和回收利用作了规定。同时，《循环经济促进法》目前也在修订中，《资源综合利用法》已启动立法。未来，还可能针对包装废物等特殊品类废物制定专门的管理条例，生活垃圾分类在国家层面上的法律将更加完备。

地方层面上，关于垃圾分类的法规密集出台，北京、上海、天津、重庆和广东、浙江、福建、海南、河北、山东、江西、安徽、内蒙古等13个省市区已出台省级生活垃圾管理条例，湖北、黑龙江、广西也进入了立法程序。46个垃圾分类重点城市全部出台了地方性法规或规章以及配套政策文件，297个地级城市均明确了垃圾分类工作计划。

4、重大行动密集推出，“组合拳”逐步形成

近年来，垃圾分类相关制度密集出台，均或经中央直属决策议事协调机构通过，或经中共中央办公厅或国务院办公厅印发或转发，决策层级高，涉及部门多，推进力度大。自2016年中央财经领导小组提出“普遍推行垃圾分类制度”、 国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》后，中央全面深化改革委员会相继通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》《“无废城市”建设试点工作方案》《进一步加强塑料污染治理的意见》《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》《关于全面加强资源节约工作的意见》等文件，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，国务院办公厅印发《关于进一步加强商品过度包装治理的通知》，明确了相关职能部门的职责分工。

生活垃圾分类、“无废城市”建设、进口固废清零、塑料污染治理、资源节约利用、减少食物浪费、农村环境整治、生产者责任延伸、过度包装治理等重要制度形成了一套“组合拳”，职能部门之间相互配合，推行实施过程相互借力，从而降低了垃圾分类推行的成本和难度。

5、垃圾分类系统推进，部门之间形成合力

相关制度推行实施的国家方案均由国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、生态环境部、商务部等多个部门联合发布，部门之间的职责分工更加明确，协作机制更加顺畅，在很大程度上打破了过去垃圾分类由牵头部门单打独斗的局面，彰显了分工协作、形成合力的突出成效。

2017年，发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，确定在全国46个重点城市的城区范围内试行生活垃圾强制分类；2019年5月，住建部等九部委《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》；2020年8月，发改委、住建部、环境部《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，要求建立生活垃圾收费制度；2020年11月，住建部等十二部门《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，要求2025年全国生活垃圾回收利用率达到35%；2021年3月，交通运输部《邮件快件包装管理办法》；2021年5月，发改委、住建部《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，提出生活垃圾资源化利用率指标；2021年7月，发改委《“十四五”循环经济发展规划》，强调城市废弃物协同处置和废旧物资循环利用；2021年7月，发改委、住建设《关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》，开启垃圾计量收费试点探索；2021年8月，发改委、住建部《“十四五”黄河流域城镇污水垃圾处理实施方案》；2021年9月，发改委、环境部《“十四五”塑料污染治理行动方案》；2021年11月，发改委等4部门《反食品浪费工作方案》；2022年1月，发改委等7部门《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》；2022年3月发改委、商务部、工信部《关于加快推进废旧纺织品循环利用的实施意见》；2022年7月，住建部、国开行《关于推进开发性金融支持县域生活垃圾污水处理设施建设的通知》；2022年5月，住建部等五部委《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》。

二、生活垃圾分类处理产业发展前景展望

1、因地制宜，响应国家区域发展战略

对于不同属性、不同自然社会经济条件的城市和区域有不同要求。

到2025年底：直辖市、省会城市和计划单列市等46个重点城市生活垃圾分类和处理能力进一步提升；地级城市因地制宜基本建成生活垃圾分类和处理系统；京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、生态文明试验区具备条件的县城基本建成生活垃圾分类和处理系统；鼓励其他地区积极提升垃圾分类和处理设施覆盖水平。支持建制镇加快补齐生活垃圾收集、转运、无害化处理设施短板。

2、科学管理精准分类，提升资源回收降碳减污水平

要明确四分类垃圾共同、但有区别的功能定位，在回收利用率、资源化利用率等指标指引下，构建区域减量最大化、回收最优化、填埋最小化的体系。

厨余垃圾是短期内的重点，厨余垃圾适度分类与土地利用是处理系统优化增效的主要节点。可回收物体系与经济之间的耦合更加密切，因此难度也更大，强制分类与规范回收是垃圾资源化利用的重点方向。其他垃圾是要容错，要求厨余垃圾里不能有其他垃圾是对的，它保障了厨余的高质量资源化利用；但要求其他垃圾里没有一点厨余垃圾和有害垃圾就会让大家对垃圾分类望而却步，因为其他垃圾有一个作用是容错，搞不清楚的可以扔到其他垃圾。有害垃圾源头分类是处理系统环境风险控制的有效方式，因此也应当强制分出。

厨余垃圾：有序开展分类处理。

强调科学选择处理技术路线，着力解决产品出路问题，以集中处理为主，分散处理为辅，不宜不顾条件，盲目冒进。

建议建立厨余垃圾减量与回收利用层次架构，源头精细化管理减少食物浪费，推动余量食物合规安全捐赠，适度适量源头分类避免过犹不及，优先采用大型集中生物处理，坚持多元化处理，堆肥产物实现土地利用。

可回收物：健全规范转型升级。

强调统筹规划建设可回收物集散场地和分拣处理中心，推动低值可回收物的回收和再生利用，推动可回收物资源化利用产业链向规模化、规范化、专业化转变。

目前可回收物做不到规范化管理的根本原因是利益分配失衡，回收者需要投入大量成本来买废品，产品的销售又不稳定，因此只能在设施、环保投入上压缩成本。解决办法一定是要开源，落实生产者责任延伸制、押金回收制度、差异化收费制度，拓宽EPR资金、押金、政府补贴、产品销售等多元化收入渠道，以确保该行业从业者在设施、再生产品质量、生产过程中的环保措施、人员等方面进行投入。如此，行业才能更加正规化，从而取得市场和社会的信任，形成良性循环。在具体路径上，应当先加大政府投入，加强全过程监管，建立生产者责任延伸制度，从高投入低产出、到高投入高产出，最终不再依赖财政，达到低投入高产出的效果。

其他垃圾：全面推进焚烧发电。

强调城市建成区生活垃圾日清运量超过300吨的地区，加快建设焚烧处理设施，促进垃圾焚烧行业又好又快发展，为垃圾分类处理提供核心硬件设施保障。

卫生填埋定位于“兜底保障”，强调原则上地级及以上城市和具备焚烧处理能力或建设条件的县城，不再规划和新建原生垃圾填埋设施，现有生活垃圾填埋场剩余库容转为兜底保障填埋设施备用，同时部署填埋场封场治理及优化运营工作。

3、全过程智慧监管实现垃圾分类精细化管理

在投放、收集、运输、处置、利用等环节都建立基于物联网的实时数据采集系统，并形成基于大数据的基础数据库，通过物联网大数据实现全过程精细化管控、工业互联网实现处理利用系统优化。

4、隐性收益显性化推动行业高质量发展

以深圳为例，分类后，深圳市生活垃圾物质回收量提升59.24%，能源回收量降低14.11%，温室气体排放下降12.39%，其他环境影响的人均当量PE总值降低34.98%；深圳市生活垃圾处理的综合环境绩效的货币化隐性收益从79.45元/吨增长到125.74元/吨。

5、合理收入体面工作促进行业可持续发展。

据亿欧智库2020年中国环卫工人年龄结构统计，在社会老龄化加剧的背景下，环卫人员老龄化更加严重，50岁以上工人占比达到65%，这意味着未来15年将有大批环卫工人退休，却无足够的劳动力替补。

刘教授认为，生活垃圾处理与回收行业人员队伍作为我国垃圾分类收集、分类运输、分类处理、分类利用产业的主力军，也要在服务于这一崇高而伟大的事业中逐步实现收入合理化、人员年轻化和作业专业化，并同样有实实在在的获得感、幸福感和成就感，这也是垃圾分类中国式现代化的题中应有之义。

没有合理收入和体面工作，就不可能有队伍的年轻化；没有队伍的年轻化专业化，就不可能有事业的现代化；“人”的现代化，才是真正意义上的中国式现代化。

来源：固废观察

作者 | 袁莉英

编辑 | 匡宋尧

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