执法业务探讨：制作一份群众看得懂的行政处罚决定书

如果说执法场所外观、执法人员服装是执法机关的面子，那么执法文书就是执法机关的里子，而行政处罚决定书就是里子的里子。当前行政处罚决定书存在违法事实的叙述不够清楚、证据证明力阐述不够清楚和处罚文书的说理性不够强等问题。说到底，行政处罚决定书群众还看不懂。制作一份群众看得懂的行政处罚决定书既是时代的要求，也是推行说理式执法的最基本最集中的表达方式，我们理所当然地应当在试点成功的基础上积极推进，真正从执法文书上让群众感受到每一个案件的公平正义。

目 录

一、当前行政处罚决定书存在的问题

（一）违法事实的叙述不够清楚

（二）证据证明力阐述不够清楚

（三）处罚文书的说理性不够强

二、行政处罚决定书问题产生的历史原因与趋势

（一）主观上存在“言多必失”的法律风险认识误区，应当尽快转变观念

（二）客观上存在交通执法人员素质参差不齐的历史，现已逐步得到改善

（三）担当精神和创新意识不足已不适应执法的要求，守正创新时不待我

三、说理式行政处罚决定书的例子

（一）分类叙述清楚交通违法事实

1.运政行政处罚案件的违法事实描述

2.路政行政处罚案件的违法事实描述

3.海事行政处罚案件的违法事实描述

4.工程质监行政处罚案件的违法事实描述

（二）列明案件证据名称及证明内容

（三）回应当事人权利增加说理内容

四、完善优化行政处罚决定书内容的建议

（一）分领域分阶段推进说理式行政处罚决定书的试点工作，逐步扩展至全市交通全领域

（二）完善说理式行政处罚决定书试点业务规则，指导试点单位稳步推进说理式文书制作

（三）调整案件管理系统行政处罚决定书生成规则，逐步实现说理式行政处罚决定书的数字化

制作一份群众看得懂的行政处罚决定书

如果说执法场所外观、执法人员服装是执法机关的面子，那么执法文书就是执法机关的里子，而行政处罚决定书就是里子的里子。2020年12月，财政部、司法部出台了《综合行政执法制式服装和标志管理办法》，明确了生态环境保护、交通运输、农业、文化市场、应急管理、市场监管等综合行政执法制式服装和标志管理。2022年1月，交通运输部出台了《交通运输综合执法标识标准》。自此，随着各地交通执法场所改造的完成和执法服装的采购，交通执法部门的面子问题算是基本得到解决。那么，作为执法机关里子的执法文书特别是行政处罚决定书解决得怎么样呢？本周，就来聊一聊如何制作一份群众看得懂的行政处罚决定书，即说理式行政处罚决定书的探索与试点。

一、当前行政处罚决定书存在的问题

《行政处罚法》第五十九条规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规、规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。应当讲，我市的交通运输行政处罚决定书是符合上述法律规定基本要求的。如果非要将现行行政处罚决定书的制作水平评个高低，大概就是初中、高中水平吧。大专谈不上，本科还很远，离说理式执法还有较大差距。现行行政处罚决定书主要存在三个方面的问题。

（一）违法事实的叙述不够清楚

目前，行政处罚决定书违法事实部分的叙述采取的是直接引用某部法律的违法行为。看似案件事实的描述与法律条文的规定完全一致，实则空洞无物，有的甚至生搬硬套，看不懂尚在其次，甚至发生歧义，引发错误。举个例子吧。如出租汽车绕道行政处罚案件的违法事实叙述是这样的，某年某月某日李四在某地实施了故意绕道的行为。李四故意绕道的行为涉嫌违反某法某条某款规定故意绕道的违法行为，根据某法某条某款处于多少罚款。有关运政、路政等其他行政处罚案件的违法事实叙述也大致如此，看后是不是很绕，能够看明白是怎么回事情吗？不太明白吧。看了只明白是故意绕道，至于是怎么故意绕道的可不清楚。

（二）证据证明力阐述不够清楚

目前的行政处罚决定书，有关违法事实证据部分的描述就更简单了。如：有现场照片及现场笔录等证据为证。主要特点就是简单罗列部分案件证据种类，对具体每份证据的名称及证明事项没有详细具体的描述。如询问笔录，并没有载明谁的询问笔录，证明了什么内容。证件复印件，也没有载明某某的什么证件，证明违法行为人的主体身份等。现行处罚决定书有关证据部分的表述，只解决了证据“有无”和符合行政处罚法基本要求的问题，说理性和合理性明显不足。

（三）处罚文书的说理性不够强

目前的行政处罚决定书除了载明当事人行为的违反条款和处罚条款之外，基本没有其他说理的内容。主要表现为：一是没有对当事人有关陈述、申辩、听证权及其理由的叙述，以及是否采纳的回应。二是没有对行政处罚自由裁量权基准的引用。三是对违法行为的危害结果等没有阐释。总之，目前的行政处罚决定书比较死板（或者规范），看后对行政处罚结果的合法性、正当性和合理性感受不强烈，感觉违法就是处罚的理由，这基本算是常态吧。

二、行政处罚决定书问题产生的历史原因与趋势

（一）主观上存在“言多必失”的法律风险认识误区，应当尽快转变观念

多年以前，在案件系统中设计行政处罚决定书“违法事实”描述时，担心基层单位和执法人员叙述违法事实“不规范”“出洋相”“闹笑话”，甚至引发负面舆论事件和复议诉讼风险。当初选择“重复违法条款的内容”减少规避法律风险有一定合理性，因为十几年前公众的法律意识和对执法单位的要求还不高。当前，我国已经迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，更是提出要让群众在每一个执法案件中都感受到公平正义。

如果在行政处罚决定书中违法事实不描述清楚，证据名称及证明事项不叙述，当事人申辩不回应，处罚理由不阐释。群众能够从行政处罚案件中感受到公平正义吗？惜字如金能够说服当事人吗？“至于你信不信，我反正信了”的时代早已一去不复返，“言多必失”固然有道理，但“有言不发”“发而无力”又怎么算是“说理式执法”呢？因此，从“言多必失”向说理式执法观念的转变已迫在眉睫，不能再观望，不能再等待。

（二）客观上存在交通执法人员素质参差不齐的历史，现已逐步得到改善

个别单位和执法人员除了主观认识上“言多必失”的法律风险认识误区外，多年前的执法人员素质的确也非常令人担忧。当时不少执法人员是通过接班、转业、招聘进入执法部门的，文化程度不高，人员素质参差不齐，在行政处罚决定书中直接引用违反的法条内容是减少错误发生的不二选择。不过，随着这么多年执法队伍的发展和综合执法改革的推进，除部分大龄执法人员外，绝大多数执法人员均是通过公务员考试进入执法队伍的，执法人员的数字是有保障的。而且，行政处罚法在2018年修改后，已经有不少具有法律职业资格的执法人员，甚至是公职律师进入法制审核岗位。当初，执法人员参差不齐的客观情况已经大幅改变，目前已经具备推行说理式执法文书的人员基础。

（三）担当精神和创新意识不足已不适应执法的要求，守正创新时不待我

说担当精神和创新意识不足这话有点重，但本质上就是如此。每每说到要变时，总是担心出事儿，多一事不如少一事，基层单位和执法人员也多有异议。这里的担当和创新不是单单指某一级执法部门，是指每一级执法机构都不同程度存在。上级执法部门担心出问题，谁提建议谁干，谁决定谁承担责任，以前都干得好好的，有必要冒着风险调整改变吗。基层也不愿意，违法事实的描述不是一成不变的，是千人千面，千个案件千种描述，谁审核谁审批谁担责。

如果不求变是整个交通执法行业承担风险，变则是要具体到某个单位和某个人承担风险，这是一道答案简单的选择题。我们看看生态环境保护、市场监管等部门的行政处罚决定书，再看看浙江等发达地区交通执法部门的行政处罚决定书，再看看让群众在每一个执法案件中都感受到公平正义的时代要求，我们已经落后于相关行业和有关地区，已经滞后于时代发展的要求，是时候作出改变了。

三、说理式行政处罚决定书的例子

（一）分类叙述清楚交通违法事实

1.运政行政处罚案件的违法事实描述。如：2023年5月31日15时45分，丽水市交通运输局执法人员在丽水市城市管理局门口路段巡查时，发现车号为浙KT3123有违法嫌疑，于是指挥该车驾驶员靠边停车接受检查。经检，陈根和驾驶***联运出租汽车服务有限公司所有的浙KT3123出租车在丽水市莲都区招揽4名乘客到***，其中1名乘客在***宾馆上车，1名乘客在***上车，另外2名乘客在人民医院上车。车费每人50元人民币，到达目的地后再向乘客收取车费。

再如：2023年5月1日18时50分左右，李长生驾驶浙JDT9575出租车途经温岭市******小学前时，有乘客拦车说要去***，在乘客准备上车时，驾驶员跟乘客说要40元运费，拒绝打表前往。当事人的上述行为属于本省本年度初次被查处。

又如：2023年5月6日，杭州市交通运输局执法人员到核查举报投诉，驾驶员汤礼兵驾驶浙ADV8089在杭州萧山机场搭载一名乘客，乘客始发地为萧山机场，目的地为***，到达目的地后打表公里数为39公里，打表显示为171元，包含过路费，实收171元。根据导航显示该行程最近路程为27.8公里，驾驶员并未与乘客就路线进行沟通确认。经查，驾驶员在2023年并未因绕道处理过。

2.路政行政处罚案件的违法事实描述。如：2023年5月25日17时04分，丽水市交通运输局执法人员接到核查举报投诉，前往G25长深高速温州方向丽水服务区核验大件运输车辆。现场情况：车牌号***KR0563/***E3177挂车辆驾驶员李万君，实际承运人为徐恩亮，装载振动筛从***江湖州运往福建，途径G25长深高速温州方向丽水服务区。本机关行政执法人员向要强出示执法证件、告知其执法人员依法在进行检查，经现场检测该车车货总长17.5米、宽3.6米、高3.93米；驾驶员出示的超限运输车辆通行证证号A*****************8，经***江苏省交通运输审批服务平台查询，记载的行车路线不包括丽水市境内高速。

3.海事行政处罚案件的违法事实描述。如：2022年9月10日16时37分，杭州市交通运输局执法人员通过浙江港航船舶管理系统进行电子巡查回放，发现2022年9月10日15时47分，顺航货788在当日14时28分海月桥发布潮高2.1米后，该船仍在钱江五桥水域顺潮冒险航行。当事人实施的违法行为，未造成事故，违法程度一般。

4.工程质监行政处罚案件的违法事实描述。如：2022年9月23日，泰顺县交通运输局执法人员接到泰顺县人民检察院移交的泰检检建[2022]6号检查建议书，发现路港集团有限公司未经发包人泰顺县文福公路改建工程指挥部同意，于2020年4月1日将中标的泰顺县文福公路改建工程（横坑至泗溪段、仕阳至龟湖段）05标段的路面工程水稳加工及摊铺部分分包给不具相应施工资格的泰顺县同创公司工程机械租赁有限公司，路港集团有限公司涉嫌违反《中华人民共和国招标投标法》第四十八条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十九条、《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款，其行为涉嫌交通建设工程施工单位违法分包。

（二）列明案件证据名称及证明内容

以重庆市潼南区市场监督管理局“渝潼南市监处字〔2020〕10号”行政处罚决定书中的证据罗列为例。以下是该行政处罚决定书的证据罗列情况。

上述事实，主要有以下证据证明：

1、当事人营业执照复印件、当事人投资人身份证复印件，证明当事人主体资格和投资人身份。

2、当事人提供的超过有效期的《餐饮服务许可证》复印件、当事人《现场笔录》《询问笔录》，证明当事人未取得食品经营许可从事餐饮服务的违法事实。

3、当事人提供的变更后的《营业执照》复印件、《食品经营许可证》复印件、《现场笔录》《询问笔录》，证明当事人已办理变更经营范围和取得食品经营许可从事餐饮服务经营活动的事实。

4、当事人的销售清单复印件，证明当事人未取得食品经营许可从事餐饮服务的违法所得为1649元。

5、当事人的《询问笔录》、装修材料清单，证明当事人在2019年4月15日至2019年5月30日处于停业状态的事实。

6、当事人的《询问笔录》、供货商的资质，证明当事人在购进原材料时履行了查验义务。

（三）回应当事人权利增加说理内容

仍以重庆市潼南区市场监督管理局“渝潼南市监处字〔2020〕10号”行政处罚决定书中的说理式内容为例。

本局于2019年12月18日向当事人送达了《行政处罚告知书》，告知了对其拟作出行政处罚的事实、理由、依据和具体处罚内容，同时告知了当事人有就此提出陈述、申辩的权利，当事人在法定的期限内未提出陈述、申辩。

本局认为：当事人从事餐饮服务经营活动应当取得合法、有效的食品经营许可，而当事人的《餐饮服务许可证》已超过有效期。当事人在2019年6月1日至2019年8月7日期间未取得食品经营许可仍从事餐饮服务经营活动，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，构成了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款所指的违法行为。

鉴于当事人于2019年9月30日取得了《食品经营许可证》，及时改正违法行为，且当事人违法从事餐饮服务经营活动期间货值金额较小，符合《重庆市规法行政处罚裁量权办法》第十四条第（七）项“涉案财物或者违法所得较少”的规定、《重庆市食品药品管理行政处罚裁量适用规则》第九条第（一）项“涉案财物或违法所得较少”的规定、《食品处罚裁量基准表》“对未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的处罚……符合减轻处罚条件的……货值金额500元-2000元以下的……处5000元以上到1.5万元的罚款”的规定以及本局2019年12月16日形成的集体讨论决定，本局决定减轻处罚。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，以及《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十七条第（二）项的规定，决定作出以下行政处罚：1、没收违法所得1649元；2、处罚款10000元。罚没款合计11649元。

四、完善优化行政处罚决定书内容的建议

（一）分领域分阶段推进说理式行政处罚决定书的试点工作，逐步扩展至全市交通全领域

根据路政、运政、水上执法和工程质监领域行业执法的特点，结合各单位执法人员素质和试点意愿，在全市选择部分执法单位推行说理式行政处罚决定书的试点工作。在总结文书制作经验，完善审核流程，听取社会意见的基础上，形成成熟制度和模式后在全市交通领域推广应用。

（二）完善说理式行政处罚决定书试点业务规则，指导试点单位稳步推进说理式文书制作

（三）调整案件管理系统行政处罚决定书生成规则，逐步实现说理式行政处罚决定书的数字化

现有行政处罚决定书是系统自动生成且不允许修改，在规范格式的同时，也限制了说理式行政处罚决定书的制作。为了顺利推行说理式行政处罚决定书，要修改现行行政处罚决定书的生成方式，除允许修改违法事实、证据及说理内容外，还需单独对其加注“说理式执法文书”标签予以说明。加注标签的目的在于法制审核岗位及领导审批时进行重点管理，尽可能减少出错的概率，方便统计分析，总结规律，为全面推行此项制度和数字化工作做准备。

综上所述，制作一份群众看得懂的行政处罚决定书既是时代的要求，也是推行说理式执法的最基本最集中的表达方式，我们理所当然地应当在试点成功的基础上积极推进，真正从执法文书上让群众感受到每一个案件的公平正义。

2023年6月11日