高文博：菲律宾总统小马科斯的新“中美平衡”外交

导读

2023年5月1日，美国总统拜登在白宫与菲律宾总统小马科斯举行会晤，这是菲律宾总统10年来首次造访白宫。[1]在会后发表的美菲联合声明中，拜登表示在太平洋地区对菲律宾的任何武装攻击都将自动触发《美菲防御条约》的共同防御承诺。[2-3]先前，菲律宾政府于2023年2月2日宣布，同意新增四个美军基地。4月3日，菲律宾政府正式公布4处新增美军基地的具体位置，分别是位于吕宋岛北部卡加延省的卡米洛·奥西亚斯海军基地（Camilo Osias）与拉洛机场（Lal-lo），位于吕宋岛北部伊莎贝拉省的梅尔乔·德拉·科鲁兹营地（Melchor Dela Cruz），以及位于巴拉望省巴拉巴克岛（Balabac）的1处基地。[4]

为了避免这些新举措影响中菲关系，菲律宾总统小马科斯于5月4日在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发表演讲时声称，菲律宾会继续在中美之间保持平衡，如果未来台海发生战事，美国将不能利用在菲律宾的军事基地对中国采取“进攻行动”。小马科斯同时称，拜登政府也从未提出，可能让近期新开设的军事基地成为“针对任何国家任何进攻行动的集结地”。[5-7]

尽管如此，中美菲三边关系的变化已经引起了中国和菲律宾的安全担忧，需要中国和菲律宾妥善解决两国之间面临的问题。

小马科斯的“中美平衡”外交

近期，菲律宾与美国的军事关系不断升温，其对南海和台海形势的影响令外界高度关注。菲律宾新总统小马科斯调整了杜特尔特政府时期的大国外交策略，力图恢复美菲关系，平衡中美两大国对于菲律宾的影响力。一方面，小马科斯延续了杜特尔特执政时期加强与中国经济合作的方针；另一方面，小马科斯解冻美菲安全合作，重提中菲之间的南海争端，给中菲关系带来了冲击。

菲律宾是一个拥有1亿多人口的东南亚国家。根据2022年8月菲律宾国家统计局的数据，菲律宾的贫困率为18.1%，全国有近2000万贫困人口。长期以来，历任菲律宾政府都把发展和减贫作为政府的重要政策议程。发展农业、解决粮食问题是菲律宾实现减贫的关键。[8]

2022年6月30日，费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯在菲律宾国家博物馆正式宣誓就职菲律宾第17任总统。[9]2023年1月3日至5日，小马科斯对中国进行国事访问，中国是小马科斯在东盟之外正式访问的首个国家，同时小马科斯也是中国新年后接待的首位外国元首。[10]中菲随后在“一带一路”建设、农渔业、基础设施、金融、海关、电子商务、旅游、能源开发与利用、通信技术等领域签署了一系列合作协议。[11]

小马科斯访华结束后，表示菲中关系的深化，能为两国更广泛、更深入、更强劲的伙伴关系铺平道路，为解决两国间可能存在的任何问题奠定更加坚实的基础。中国驻菲律宾大使黄溪连在小马科斯结束访华后接受澎湃新闻专访，表示这次访问取得了圆满成功，实现了今年中菲关系的“开门红”。[12]可以说，追求经济利益是小马科斯对华外交的重要方向。

2023年2月，美菲达成军事合作协议，美国将在菲律宾新建4个军事基地。根据美菲两国2014年签署的《加强防务合作协议》，美国已经可以有限使用位于菲律宾境内的5个基地。[13-14]

2023年5月1日，小马科斯在与拜登的会晤中表示，面对南海、亚太地区不断上升的紧张局势，菲律宾处于极其复杂的地缘政治局势当中，故而期待与其“唯一的条约伙伴”美国，共同加强和重新定义两国的关系，从而确定菲律宾在地区紧张局势中所需扮演的角色。[15-16]会后发表的美菲联合声明称，美菲要“坚定不移地致力于南海的航行与飞行自由，以及尊重各国在其专属经济区符合国际法的主权权利和重要性”，并“肯定了维护台海和平与稳定的重要性”，称“这是全球安全与繁荣不可或缺的因素。”[17-18]

菲律宾总统通信办公室则进一步表示，鉴于当前国家安全状况已截然不同，美菲共同防御条约理应与时俱进。美联社称，会晤后，白宫方面宣布向菲律宾移交三架C-130飞机和两艘海岸巡逻船。拜登政府表示，将组建一个全新的贸易代表团，旨在加大美国对菲律宾创新型经济、新教育项目等方面的投资。[19]

小马科斯访问美国，扭转了杜特尔特在任时的美菲关系“冷冻”趋势，美菲军事安全与海岸警备合作再度升温。鉴于中国所处地缘环境的复杂性，中国应谨防菲律宾成为中国周边安全环境恶化的“突破口”。

美菲强化军事合作对中国周边安全环境的影响

菲律宾西濒南海，东临太平洋，濒临诸多重要水道。对美国而言，菲律宾所在的位置是重要的国际战略通道，菲律宾的要塞化有利于美国将“印太战略”落实为一个针对中国的军事安全战略。

2022年5月，小马科斯赢得菲律宾大选之后推翻了前任杜特尔特对美国的敌对态度，重新“拥抱美国”。8月，美国国务卿布林肯访问菲律宾；11月哈里斯成为首位访问巴拉望岛的美国副总统，随后则是一系列军事合作的升级：2023年2月，美国国防部长奥斯汀访问菲律宾，菲律宾同意向美国开放4个军事基地。[20-21]4月初，菲律宾公布了这些军事基地的地点，其中3个面向台海，1个靠近南海。4月中旬，美菲又联合开展“肩并肩”军事演习，多场演习内容在靠近南海、台湾地区以南等海域进行，这是该项演习38年历史中规模最大的一次，有 12200名美军参加。[22]5月1日，小马科斯访问白宫与拜登会晤，拜登对小马科斯表示，“我想像不出比你更好的合作伙伴”。[23]5月3日，小马科斯访问五角大楼，美国国防部长奥斯汀表示，菲律宾不仅是盟友，还是家人。[24]其他美国高级官员则表示，美菲关系已经超越了安全范畴，美国绝不会低估菲律宾的战略意义。

美加强在菲军事部署，意在为未来可能发生的台海冲突提前做好准备。2023年4月3日，菲律宾政府正式公布了今年2月同意向美军开放的4个新增军事基地的具体位置，其中卡加延省和伊莎贝拉省的基地位于吕宋岛北部和东北部，距离中国台湾很近，而位于巴拉巴克岛的基地则靠近南海。路透社引述分析称，美国认为菲律宾是一个潜在的火箭、导弹、火炮系统使用基地。[25]

《2022年美国国家安全战略》指出，美国希望通过塑造中国周边态势的方式来占据有利地位，这显然是想通过把菲律宾“安全化”来塑造中国周边环境。[26]菲律宾的新动向凸显出2个风险：一是台湾问题。美菲签署的《加强防务合作协议》承诺向美国新增开放4个军事基地，而这些军事基地距离我国台湾地区非常近，未来极有可能成为美军干预台湾问题的前沿阵地；二是南海问题。美菲联合声明当中重提2016年的南海仲裁案，声称菲律宾拥有南海礼乐滩、美济礁和仁爱礁的主权。[27]

作为美菲同盟关系的重要象征，“肩并肩-23”演习是在美菲不断强化军事合作关系大背景下开展的“史上最大规模”的演习，反映了美军正加速在亚太地区推行“一体化威慑”战略。今年的“肩并肩-23”美菲联合演习具有多个特点：一是美军各军种都在演习中推出以“分布式作战”为主体的各类新型作战理念，意图利用西太洋地区的广阔海域分散部署部队，以简易的岛屿设施为依托开展各类作战行动；二是首次开展“沉船”火力实射，与菲军使用实弹共同击沉一艘模拟敌舰的靶船；三是双方展开联合防空与反导演习，防范对手使用远程攻击弹药击毁或瘫痪美军在菲力量体系。美声称，“加强美菲在和平时期的协作能力，显然是避免其他突发事件的最佳途径之一。”[28]

与此同时，美试图打造“美日菲同盟”，以及强化美澳日韩菲之间的联系。小马科斯5月3日访问美国五角大楼时，专门讨论了海上联合巡逻的问题，这被视为美日菲进一步加强所谓“安全合作”的重要举措。在今年2月小马科斯访日期间，日本和菲律宾也同意深化安全领域合作。岸田文雄与小马科斯在会谈后的联合声明中提及，菲律宾可能接受由日本提供的警戒管制雷达等军事装备和技术。在今年3月底，日本共同社报道称，日本、菲律宾和美国计划设立一个“安全保障事务磋商机制”，以应对所谓“中国在印太地区越来越强硬的威慑力”。[29]

小马科斯推动菲律宾外交转向的历史与政治原因

马科斯家族与美国有着深厚的历史渊源。就小马科斯而言，对于美国的依赖和服从，更有另一层的“历史渊源”。1965 年，小马科斯的父亲，老费迪南德·马科斯 (Ferdinand Marcos Sr) 就任菲律宾总统后，第一步就是发展菲美关系。美国发动越南战争后，老马科斯不但同意美军将菲律宾作为其军事基地，同时还向越南派遣部队协助美军作战，以换取美国对菲律宾源源不断的投资。当老马科斯在 1986 年的人民力量革命中被推翻时，美国提供了一架飞机将他的家人送往安全的地方，并允许老马科斯在夏威夷流亡。2022年5月，小马科斯赢得菲律宾大选后，马上改变了前任杜特尔特对美国的敌对态度，重新“拥抱美国”。

1951年8月30日，菲美两国签署《美菲共同防御条约》，双方正式缔结军事合作条约，形成了实质性的军事同盟。该条约虽然规定“武装进攻应包括对缔约国任何一方的本土、或对在它的管辖之下的太平洋岛屿领土、或对它在太平洋的军队、公共船只、飞机的武装进攻”，但是适用范围却长期模糊，菲方一直希望对该条约的适用范围清晰化，但从未得到美方的具体承诺。[30]2019年3月1日，时任美国国务卿蓬佩奥首次明确了《美菲共同防御条约》在南海的适用性。但是在小马科斯访美之前，美国从未阐述确认《美菲共同防御条约》在南海的适用性。[31]

作为美国传统的军事盟友，菲律宾军方一直倚重美国的军事援助和支持，菲律宾军队高层普遍存在“亲美”倾向。自1951年两国签订《美菲共同防御条约》以来，菲律宾一直是美国的条约盟友国。[32]同时，美国在菲律宾曾经拥有多处军事基地和大量驻军。1998年，美菲签署《访问部队协议》，美军能以“访问”名义实现在菲律宾的长期军事存在。杜特尔特政府时期，曾一度威胁要终止《访问部队协议》，因遭多方反对而未能取消。[33]

中国的应对：防止中菲关系恶化

虽然小马科斯曾多次表示，菲律宾不会在中美之间“选边站队”，但鉴于近期美菲军事安全合作的升温，中国应谨防美菲关系的变化令南海与台海局势出现新的波动。

美菲军事同盟关系的变化，也可能会对中国的周边安全环境产生深远影响。为了确保中菲关系的稳定发展，中国应重点做好以下工作：

第一，保持高层沟通。从目前的情况来看，小马科斯改善美菲关系，追求“大国平衡”，实质上是菲律宾追求利益最大化的一种手段。加强两国高层沟通，有助于两国关系朝着健康的方向发展，及时遏止严重损害中菲双方核心利益事件的发生。

第三，管控分歧。南海问题一直是中菲之间的争议点，如何妥善处理南海问题考验双方的智慧。

第四，加强民间交流。近年来，得益于中菲经贸往来和人文交流增加，菲民众对中国有了进一步的了解，对华态度也趋于友好。继续与菲开展多领域、多渠道的交流互动，将有助于中菲关系向前发展。

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