浅析城市更新投融资模式

背景

城市更新基金

其他投融资模式

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背景

城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导进行实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。拆除重建和有机更新类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括ABO、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

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城市更新基金

从十四五规划提出城市更新以来，现阶段城市更新基金是市场上主流，包括上海、无锡等城市落地了城市更新基金。城市更新项目资金投入量大，且项目运作特性决定了需要政府方的支持。目前由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，成为一种新的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目，资金需求量大，收益回报较为明确。 优势是能够整合各方优势资源，多元筹集资本金及实施项目融资，加快项目推进；劣势是目前城市更新投资回报收益水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强，成本较高，退出机制不明确，面临实施上的诸多挑战。目前城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主，资金期限较短，对于投资回报及附加要求多。基金构架一般为母基金+子基金，子基金主要针对城市更新的各个阶段或子项目。

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其他投融资模式

（一）ABO模式

ABO即授权-建设-运营，首创于北京地铁项目：北京市政府授权京投公司进行轨道交通的投资、建设、运营，政府根据双方约定的绩效考核等，支付京投公司授权经营服务费；同时，京投公司以轨交项目未来稳定的现金流去进行市场化融资。其操作步骤主要为九步:

1、政府授予平台公司开发权；

2、平台公司采购社会资本；

3、组建项目公司；

4、项目公司投资建设；

5、项目公司采购施工单位；

6、施工单位进行施工；

7、片区土地出让，地方财政增收；

8、财政将土地出让收入给平台公司；

9、平台公司将收入通过各类奖补给社会资本，作为开发回报。

但从法律层面来说，ABO模式存在一定漏洞：

1、平台公司脱钩后，地方政府为什么可以直接授予某个平台公司片区“开发权”，“开发权”在法律法规中并无界定；

2、社会资本之所以愿意参与、投资片区开发项目，初心大概率上不是因为看好地区发展，进行长线投资，而是为了片区内的基建工程，获得施工利润。也就是说这里的社会资本和施工单位其实是同一个人。这里存在两种情况：第一种，平台公司先招社会资本，项目公司再反向招标施工单位（即社会资本），两次招标耗时长，且对第二次招标要求高，因为中标对象已定，操作中可能存在违规风险。第二种，是平台公司同时招投资人和EPC总承包。但PPP和其他一些项目之所以能“两标并一标”，是因为《招投标法实施条例》第九条规定了“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，可以不进行招标。ABO显然不符合“两标并一标”的条件；

3、ABO模式在操作中，一般投资人会要求政府承诺“土地封闭运作、滚动开发”，问题又来了，新《预算法》以法律的形式确定了“收支两条线”的财政体系，承诺封闭运作显然违反了此规定。但是不承诺封闭运作的话，银行又不愿意贷款，因为担心未来还款资金得不到保障。

（二）股权+EPC模式

股权+EPC又叫“投资人+EPC”，这种模式其实和ABO模式类似，但有三点不同：

1、在上文提到的招标中，“股权+EPC”就是第二种类型的情况：平台公司同时招投资人和EPC总承包，这也直接体现在“股权+EPC”这个名字当中；

2、这个模式下，社会资本可能不要求政府承诺封闭运作，但会要求平台公司短期内还款（社会资本股权投入部分），形式上是股权合作，但实质上平台公司是背了一笔债务。社会资本要认可平台公司的实力才会合作；

3、融资渠道上，这种模式下项目本身难以向银行进行融资，一般需要平台公司并表，或者社会资本通过其他融资渠道，如险资或者信托等非标手段进行融资，融资成本较银行融资成本高得多，甚至大多数情况下是无法融资的。

（三）特许经营+联合开发

特许经营+联合开发作为一种创新模式，其操作步骤也是九步法：

1、政府发起特许经营项目；

2、竞争性采购特许经营权人（一般为平台公司）；

3、平台公司采购社会资本共同开发；

4、组建项目公司；

5、项目公司找金融机构贷款融资；

6、项目公司投资建设；

7、政府获得增量收入；

8、政府绩效奖补平台公司；

9、平台公司向项目公司支付开发回报。

这个模式相比于ABO和股权+EPC，依法合规地解决了三条资金链的问题:

1、特许经营，使财政给钱有个说法：根据2015年六部委《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第十九条：向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。即通过特许经营权采购，为财政给平台公司付费提供依据；

2、合法合规的两标并一标：根据《招标投标法实施条例》第九条，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设，无需二次招标。通过前面特许经营的招标，再招社会资本（施工单位）的时候就可以依法合规的进行两标并一标了；

3、特许经营应收账款质押融资：最后解决怎么在不承诺封闭运作的情况下，使银行的项目贷能够进来的问题。根据2019年中国人民银行5号令《应收账款质押登记办法》第二条：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权，为应收账款，就可以质押融资。

（四）模式对比

这三种模式作为其他大型项目落地经验可以借鉴到城市更新项目中去，具体对比如下：

1、ABO：优势是操作简单，找到一家综合实力强的社会资本即可；劣势是需要承担一定的合规性风险、项目成败完全取决于社会资本、滚动开发周期较长。适用于可以承担一定风险的、已有熟地可以直接出让来滚动开发的；

2、股权+EPC：优势是操作简单、推进快。劣势是合作期限短，资金成本高。适用于平台公司资产雄厚，至少是AA评级的；

3、特许经营+联合开发：优势是合规性强、可融性强、可以做大做强平台公司；劣势是两次招标（招平台公司和社会资本）时间较长、模式复杂操作较难。适用于对合规性要求高、土地需要催熟才能出让的。

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本文来源：浦渝集团

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