行政机关未依法或按照约定履行行政协议时，应如何承担赔偿责任？

行政协议系行政机关和相对人基于社会公共利益需要而签订，其本身具有公益性，然而，这并不能免除行政机关对于违约的赔偿责任。实践中，行政机关未依法履行或者未按照约定履行行政协议，给协议相对人造成损失的，行政机关作为社会公共利益的代表者和维护者，更需诚信行政，应对其违约行为承担相应的赔偿责任，以弥补签订行政协议的另一方的损失。这也符合公平原则和有损害即有赔偿的原则。本文针对行政机关未依法或按照约定履行行政协议时的行政赔偿问题，从裁判规则、司法观点和法律规定方面进行了相关梳理，以期为读者提供一定参考借鉴。

法信 · 裁判规则

1.行政机关违反行政协议约定，应当依据约定支付相应违约金——上海某集团公司、江苏某实业公司、江苏某置业公司诉某开发区管委会、某区土储中心履行收回土地行政协议案

【案例要旨】行政机关违反行政协议约定，应当依据约定支付相应违约金。行政机关主张约定的违约金过分高于实际损失并请求减少的，人民法院可以结合协议履行情况、相对方过错程度以及实际损失等，适当对不合理的违约金予以调整。

来源：江苏法院2021年度行政审判十大典型案例

2.法院有权根据当事人请求对行政协议约定的过分高于损失的违约金予以适当减少——超美公司诉公主岭市自然资源局行政协议案

【案例要旨】法院审理行政协议案件，参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定时，法院有权根据当事人请求对协议约定的过分高于损失的违约金予以适当减少。

来源：吉林省高级人民法院发布2021年行政审判典型案例

3.行政协议签订并生效后，行政机关一方不履行合同义务，导致协议目的无法实现，且实际已无法继续履行的，构成实质违约，行政机关应赔偿对协议相对人造成的损失——泉州市明亮钢结构加工有限公司诉原泉州市国土资源局行政协议案

【案例要旨】行政协议生效后，协议各方均应依照协议约定，全面履行合同义务。一方未履行或未全面履行合同义务，导致行政协议目的无法实现的，构成实质违约。行政协议的实质违约发生后，合同相对方可以解除合同，并要求违约方赔偿损失。案涉国有土地使用权出让合同系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。合同签订后，行政机关始终未交付土地，且已难以征收交付，合同实际已无法继续履行，应予解除，行政机关应赔偿对协议相对人造成的损失。

来源：2019年度福建法院十大典型案件

4.因行政机关另行与案外人签订相同内容的协议，且案外人已经完成该县城区天然气管网的铺设工作，导致案涉协议客观上存在继续履行不能，其行为构成违约，应当对原协议相对人承担违约责任——阜某公司诉某县政府特许经营行政协议纠纷案

【案例要旨】行政协议相对方按约履行协议，已实际开展部分前期工作，并进行了实际投入。但在协议履行过程中，某某县人民政府另行与案外人签订相同内容的协议，且案外人已经完成该县城区天然气管网的铺设工作，导致案涉协议客观上存在继续履行不能。故协议相对方主张协议目的不能实现，请求解除案涉协议，于法有据。因协议解除系某某县人民政府违约行为所致，故其要求某人民政府承担赔偿损失责任的，法院应予支持。

来源：贵州省高级人民法院网2019年5月30日

5.行政机关在招商引资协议中作出了超越自身职权的承诺，导致协议部分无效，且协议客观上无法继续履行的，应承担损失赔偿责任——潍坊众邦化工有限公司诉潍坊滨海经济技术开发区管理委员会行政协议案

【案例要旨】行政机关在招商引资协议中作出了超越自身职权的承诺，导致协议部分无效，应承担相应的赔偿责任。由于协议客观上已无法继续履行，相对人主张继续履行合同难以得到支持的，可以主张合同部分无效的损失赔偿。

案号：（2018）最高法行申8612号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网

法信 ·司法观点

一、协议类行政案件责任承担上坚持约定赔偿与法定赔偿、违约赔偿与违法赔偿相融合

行政机关承担相应的违约责任与赔偿责任时，应当统筹适用国家赔偿法、行政诉讼法、民法典等规定，避免混淆行政侵权引发的国家赔偿责任与行政违约引发的违约赔偿责任，或者仅以国家赔偿责任代替民事责任；防止行政相对人因选择民事或者行政诉讼渠道的差异，而对违约责任的承担形成明显不公平的结果；防止行政机关以协议方式规避法定责任进而严重损害行政相对人的合法权益，以实现裁判结果的实质公平。

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第429页。）

二、行政协议中关于违约金和定金的确认

违约金是典型的约定赔偿，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金条款并不排除司法审查，当事人主张约定的违约金过高，请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚信原则予以衡量，并作出裁决。合同法第一百一十四条第二款、《合同法解释二》第二十八条、第二十九条规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限；约定的违约金过高超过造成损失的30%的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

根据合同法第一百一十五条规定，当事人可以依照担保法约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。合同法第一百一十六条规定了违约金和定金的选择，当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款，双方不能同时并用。

（注：上文观点所提及的“合同法”、“担保法”已失效，相关规定归入《中华人民共和国民法典》各编章；“《合同法解释二》”已废止。其中，合同法第一百一十四条第二款、第一百一十五条、第一百一十六条分别对应现行民法典第五百八十五条第二款、第五百八十六条和五百八十七条、第五百八十八条第一款的规定。）

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第7-8页。）

三、行政协议违约责任中有关费用的支付问题

不履行合同就要承担违约责任，法院经审理查明被告不依法履行、未按照约定履行的，可以要求被告承担违约责任。而违约责任涉及违约金和定金等费用应当如何支付？国家赔偿法第三十七条规定：“赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定。”据此，行政相对人凭生效的行政判决书或者调解书，向违约行政机关申请支付违约金和定金等费用。违约行政机关应当自收到支付申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付违约金和定金等费用。

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第285页。）

法信 ·法律条文

1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。