在非开放式小区内停车的行为不适用《道路交通安全法》

裁判要点

《中华人民共和国道路交通安全法》中的“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。对于在小区内停放车辆的行为，行政机关依据《中华人民共和国道路交通安全法》进行处罚，但不能提供充分证据证明小区属于“用于公众通行的场所”的，该处罚行为违法。

☑ 裁判文书

浙江省金华市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙07行终341号

上诉人（原审原告）吴光大，男，1948年4月14日出生，汉族，住浙江省义乌市。

被上诉人（原审被告）义乌市公安局交通警察大队，住所地浙江省义乌市西城路88号。

法定代表人陈建胜，大队长。

出庭行政负责人王国良，副大队长。

委托代理人何昂忠。

上诉人吴光大因与被上诉人义乌市公安局交通警察大队道路交通行政处罚一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初565号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人吴光大，被上诉人义乌市公安局交通警察大队的行政负责人王国良、委托代理人何昂忠到庭接受询问。本案现已审理终结。

原审法院认定：原告吴光大居住在义乌市丹溪三区，结合庭审及原、被告提交的照片，可以确认该小区在涉案时间段为开放式小区，小区内道路允许社会车辆和公众通行。2019年1月11日，原告将其浙Ｇ3××××号小型轿车停放在丹溪三区丹桂苑77幢地段，停放位置未施划停车位。同日15时49分，被告义乌市公安局交通警察大队执法人员在确定车内没有驾驶员在场后，粘贴《违法停车告知单》进行告知，并对现场进行了拍照取证。同年5月30日，原告前往被告处接受处理，被告当天作出编号330782-1975009011号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定原告在丹溪三区丹桂苑77栋地段实施不按规定停放车辆影响其他车辆和行人通行的违法行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第56条第1款之规定，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第114条、《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第76条第1款第3项之规定，适用简易程序对原告作出罚款人民币150元的处罚决定，原告吴光大签收处罚决定书后，交纳了罚款150元，并于同年8月19日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定书。

原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条规定，机动车应当在规定地点停放。第一百一十九条对于“道路”的含义作了明确规定，即指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。根据本案查明的事实，原告吴光大的案涉车辆停放于义乌丹溪三区内未施划停车位的地段，而义乌丹溪三区当时系开放式小区，小区内道路允许社会车辆及公众通行，故案涉车辆停放区域符合《中华人民共和国道路交通安全法》对“道路”的定义。至于义乌丹溪三区内的道路是否归全体业主共有等因素，并不影响对其是否属《中华人民共和国道路交通安全法》规定的“道路”的判断。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，故被告有权在职权范围内对道路交通违法行为进行处罚。原告在未施划停车位道路上的停车行为，显然属未按规定停放，影响其他车辆和行人通行的情形，被告依据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定认定其行为属违法停车，并按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》适用简易程序作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序并无不当。故原告的诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴光大的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴光大负担。

吴光大上诉称，一、原判认定丹溪三区“涉案时间段为开放式小区”错误。原判认定“原告吴光大居住在义乌市丹溪三区，结合庭审、被告提交的照片，可以确认该小区在涉案时间段为开放式小区，小区内道路允许社会车辆和公众通行”。这一认定与事实不符，属认定事实错误。上诉人居住的义乌市丹溪三区2018年实施全封闭管理。七个出入口都建有收费岗亭、收费设施，门岗实行24小时值班，目的就是限制社会车辆和公众自由通行。其中7号进出口设有社会车辆禁止进入小区标志。原审认定的上诉人提供的证据7、证据8足可证实。被上诉人原审也承认“小区设置门岗及管理制度”。原判认定“涉案时间段为开放式小区”没有任何证据可以证明。本案涉案时间2019年1月11日，发生在小区全封闭管理之后。被上诉人提供的证据3-6原审不予认定，被上诉人没有提交其他任何证据证明“涉案时段为开放式小区”。原判以“被告提交的照片”作为认定依据，系子虚乌有。上诉人原审明确提出丹溪小区是封闭式小区。被上诉人有义务提供不是封闭式小区的证据，但是被上诉人没有提供，原审也没有到丹溪三区现场勘查，凭什么确认“涉案时间段为开放式小区”?原判所称“涉案时间段”、“当时系开放式小区”事实不清。2019年1月11日是涉案时间，如果当时是开放式小区，那么之后什么时间、有什么证据可以证明变为封闭式小区?原审既未查清也未判明。二、原审认定“涉案车辆停放区域符合《中华人民共和国道路交通安全法》对道路的定义”错误。原判认为“根据本案查明的事实，原告吴光大的案涉车辆停放于义乌丹溪三区内未施划停车位的地段，而义乌丹溪三区当时系开放式小区，小区内道路允许社会车辆及公众通行，故涉案车辆停放区域符合《中华人民共和国道路交通安全法》对道路的定义。”由于涉案时间丹溪三区并非开放式小区，这一判决理由既没有事实依据，也没有法律依据。义乌丹溪三区2018年投资数百万，将七个出入口全部建起收费岗亭、收费设施，请浙江京兴物业管理有限公司管理，订有《停车收费岗管理制度》、《保安门岗管理制度》，门岗实行24小时值班，限制社会车辆自由通行，各类闲杂人员未经同意不准其进入小区。如果这样还是开放式小区，那么怎样才算封闭式小区?上诉人车辆停放在丹桂苑77幢自家房屋旁，房前屋后均没有政府主管部门施划的车位，该位置只是供业主车辆和业主通行的居民小区内的通道，社会车辆不能自由通行。不属道路交通安全法第一百一十九条定义的道路。2019年10月8日浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合下发的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》(浙高法〔2019〕151号)中，第一条“关于道路的认定”明确指出，道路交通安全法第一百一十九条所指道路“不包括居民小区、学校校园、机关企事业单位内等不允许机动车自由通行的通道及专用停车场。”这一认定不仅适用于刑事审判案件，同样适用于民事、行政审判案件。因此上诉人停车位置不在法定道路上，不符合道路交通安全法第一百一十九条对道路的定义。三、原判认为被上诉人“有权在职权范围内对道路交通违法行为进行处罚”，就本案而言，由于上诉人停车位置不在法定道路上，被上诉人作出的处罚超越职权。四、原判认为“原告在未施划停车位道路上的停车行为，显然属未按规定停放，影响其他车辆和行人通行的情形”、“属违法停车”。由于上诉人停车的位置不在法定道路上，并没有违反道路交通安全法，原审和被上诉人认定上诉人违法停车没有法律依据。五、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十二条规定，粘贴违法停车告知单由交通警察实施。被上诉人粘贴的违法停车告知单没有交通警察署名，没有警号，被上诉人有义务提供证据证明是否系交通警察实施，但是在一审答辩期内并没有提供执法主体合法的证据，因此，明显是执法主体违法。对此原判没有查明，原判认为处罚“程序并无不当”缺乏依据。六、被上诉人对上诉人作出行政处罚之前，没有告知上诉人依法享有的陈述权、申辩权，没有听取上诉人的陈述和申辩就作出行政处罚决定，违反行政处罚法第31条32条，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第44条、《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第52条，程序违法事实清楚。综上，被上诉人对上诉人作出的处罚认定事实错误、适用法律错误、执法主体违法，超越职权范围，依法应予撤销。上诉请求：撤销兰溪市人民法院(2019)浙0781行初565号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

义乌市公安局交通警察大队答辩称，一、涉案小区属于开放式小区，义乌市公安局交通警察大队依法享有管辖权。该小区虽设置门岗及相关制度，但社会车辆未经登记许可均自由通行，社区对前述情况也作出了说明。我大队在小区设置了限速30公里／小时、禁止停车（除泊位外）、禁止载货汽车驶入（5吨以上）等交通标志和导向箭头、停车泊位等标线对其进行管理。上诉人所称的浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合下发《关于办理“醉酒”案件若干问题的会议纪要》（浙高法【2019】151号）中第五条第四项：“根据前述规定不移送审查起诉的，由公安机关依法撤销案件并依照《道路交通安全法》第九十一条第二款规定作出吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。”上诉人认为依据该规定第一条，我大队没有管辖权的理由不能成立。二、交通违法的事实清楚、证据充分。2019年1月11日15时49分，吴光大将浙Ｇ3××××号小型轿车停放在义乌市丹溪三区77栋地段，驾驶人不在现场，实施了机动车不按规定停放影响其他车辆和行人通行的交通违法行为。以上可由违法图片、小区门岗情况照片、小区道路及停车泊位照片、道路交通标志照片、情况说明予以证实。三、适用法律正确、程序合法。吴光大驾驶机动车不按规定停放影响其他车辆和行人通行的行为违反《中华人民共和国道路交通安全法》第56条第1款之规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第114条、《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第76条第1款第3项之规定，我大队适用简易程序作出罚款150元的行政处罚，上诉人在处罚决定书签名后，被上诉人将处罚决定书送达。以上可由处罚决定书予以证实。四、粘贴违法停车告知单及行政处罚程序已经在一审庭审调查过程中查明。请求驳回上诉，维持原判。

二审期间，上诉人向本院提交以下证据：

1、丹溪三区丹桂苑七个进出口照片，证明丹溪三区丹桂苑实行封闭式管理。

2、丹溪三区丹桂苑和物业公司的物业合同，证明丹溪三区丹桂苑2018年9月15日开始实行封闭式管理。

3、菊园小区各个出入口照片三张，证明菊园小区属于开放式小区。

被上诉人向本院提交以下证据：

1、民警方向阳出具的情况说明，证明执法的时候是辅警在民警的带领下采集交通违法信息。

2、民警方向阳出具的情况说明，证明采集的违法信息经过民警审核后录入违法信息系统。

上诉人针对被上诉人二审中提交的证据发表质证意见如下：情况说明不属于行政诉讼法中的诉讼证据，情况说明作出时间是2020年1月15日，本案一审是在1月16日开庭，显然该证据是作出行政处罚之后作出的，是违法证据，不予认可。虽然有方向阳签名，但是方向阳并未到现场。

被上诉人针对上诉人二审中提交的证据发表质证意见如下：照片拍摄时间是2020年4月，上诉人违法是在2019年1月份。对证据1三性无异议，对证明目的有异议，丹溪三区丹桂苑设施有的，但是一审提供的证据证明设施是有的，但是没有起到封闭作用，社会车辆开过去，杠就会抬起来。在2019年1月份，很多杠子都没有放下。证据2与本案没有关联，不能证明该小区是封闭式管理。证据3与本案也没有关联性。

经审查，本院认为，上诉人提交的证据1照片系在2020年4月拍摄，不能证明2019年行政处罚作出时的情形，不予采纳；对证据2的真实性予以确认，但不能达到上诉人的证明目的；证据3与本案缺乏关联性，不予确认。被上诉人提交的证据1、2系其工作人员出具的说明，不予确认。

经审理，除认定义乌市丹溪三区在涉案时间段为开放式小区的事实之外，本院对原审认定的其他事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》中的“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。对于案涉车辆所停地段在2019年1月11日时是否属于该法规定的道路的问题，上诉人认为当时义乌市丹溪三区小区不属于开放小区，也不属于用于公众通行的场所，而被上诉人则认为当时该小区属于用于公众通行的场所，对此，被上诉人应就其作出行政行为的合法性进行举证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条之规定，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”，故被上诉人原审中提交的义乌市北苑街道丹溪社区居民委员会于2019年9月5日出具的《情况说明》，不能作为证明案涉行政行为合法性的证据。从被上诉人原审中作为证据提交的照片内容看，照片上未显示拍摄时间，且照片上反映出该小区已经建造了岗亭，并不能证明该小区在2019年1月11日时属于开放式小区，允许社会车辆自由通行。而且，根据物业合同等证据显示，京兴物业公司已于2018年入驻义乌市丹溪三区小区，该小区并非无物业管理的小区。被上诉人未提供充分证据证明案涉小区属于用于公众通行的场所。另外，被上诉人也未提供证据证明作出行政处罚决定之前已向上诉人告知陈述申辩等权利，程序存在瑕疵。综上，案涉行政处罚决定依法应予撤销。上诉人已缴纳的150元罚款是否应予退还的问题，应由被上诉人后续作出处理。上诉人提出的赔偿损失的诉讼请求，因其未举证证明存在应予赔偿的损失，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初565号行政判决；

二、撤销义乌市公安局交通警察大队于2019年5月30日作出的330782-1975009011号《公安交通管理简易程序处罚决定书》；

三、驳回吴光大的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由义乌市公安局交通警察大队负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　单晓剑

审 判 员　虞　行

审 判 员　徐青雅

二〇二〇年七月二十七日

代书记员　刘灵玲

来源：鲁法行谈