小议欧盟跨区域集体安全的运作：战略指导及策程的深入解析

文|米勒尔的猫

欧盟跨区域集体安全运作的出发点是对危机治理的目标国进行和平建设，包括目标国政治、经济以及民事层面。此外，欧盟启动的所有CSDP行动都是有授权文件的，在法理上符合规范。

不过，欧盟虽然执行联合国决议，会得到联合国的授权，但是其两者并不是领导与被领导的关系，而是相互合作的关系。

战略指导

在共同外交和安全政策(CFSP)的第一个十年期间，欧盟外交决策的实践产生了隐含的“欧洲方式”，其特点是与伙伴国家的合作，强调预防冲突，以及运用援助、贸易和外交等方式或手段。

这种隐含的战略概念指导了欧盟伙伴关系和进展等长期政策的推进。2003年美国入侵伊拉克在欧洲内部造成了明显的分歧，伊拉克危机对欧盟而言得到的一个教训便是:当欧盟分裂时，它的影响力就势必被弱化。

于是，各国纷纷寻求让欧盟重新团结起来的方式，这在一定程度上催生了欧盟第一个战略文件的降生，最终文件于2003年12月被欧洲理事会正式采纳为欧洲安全战略。随着形势的不断变化，呼吁进行战略审查的声音也越来越响亮。

很多人认为欧洲安全战略根本就不是一个完整的战略，而“更接近于一个概念”，其对欧组成员国的对外行动无法起到真正的指导作用。在欧洲安全战略中，欧盟非常清楚其价值观，它将其转化为非常具体的方法——欧洲希望以预防、全面和多边的方式解决问题。

然而，除了一般承认在军事领域需要更多的资源，或者更重要的是目标之外，欧洲安全战略几乎没有任何关于手段的说法。此外，欧洲安全战略既没有广泛的目标，也没有详细说明可以推动日常决策的更具体的优先事项。

欧盟全球战略相比2003年的安全战略而言，最大的不同之处在于欧盟全球战略明确了其指导原则，那就是“有原则的有用主义将指导未来几年欧盟的对外行动”。这一原则指导欧盟一系列的行为和做法，包括成员国的团结、对国际事务的参与、坚持责任感以及维系伙伴关系。

欧盟全球战略对欧盟民众的“利益”进行了界定，和平与安全、繁荣、民主和以规则为基础的全球秩序是支撑外部行动的重要利益。显然，欧盟跨区域集体安全的出发点便是基于对上述四方面的利益追求。

欧盟强调对内真诚于自己的价值观，对外则不再强调价值输出，取而代之以帮助受援助国提高复原力。针对以规则为基础的全球秩序，欧盟重申其原则坚持以联合国为中心、尊重国际法的多边主义。

欧盟全球战略始于欧盟内部。如今，恐惧主义、混合威胁、经济波动、气候变化、能源危机等威胁着欧盟的领土以及区域内的人民，适当的雄心和战略自治对于欧盟加强维护区域内外的和平与安全的能力至关重要。

从北约开始，欧盟将与其伙伴紧密合作，包括联合国、各区域组织、不同国家以及非国家行为体，加强对欧洲集体安全的贡献。

欧盟希望其持久的吸引力可以刺激那些想要跟欧盟建立更紧密关系的国家的转型。此外，欧盟重视对这些国家复原力的提升，针对最严峻的政府、经济、社会和气候、能源脆弱性案例，并为欧盟及其合作伙伴制定更有效的移民政策。

如何应对战争和危机——一种综合的冲突方法

欧盟将以建设和平的视角和有原则的方式进行参与，并通过综合方法促进人类安全，通过连贯一致地使用欧盟所有政策来实施冲突和危机治理的综合方法。

此外，欧盟全球战略中体现出欧盟不能单独解决这些冲突，而是通过与各行为体的合作实现可连续和平。欧盟全球战略显示出对可靠军事工具必不可少的认识，“软"和“硬”的力量需要“齐头并进”，并且整个战略文件都贯穿着“战略自治”的味道。

在一个陷入全球压力和地方阻力之间的世界中，区域动力脱颖而出。自愿形式的区域治理为各国和各国人民提供了更好地治理安全的关切，获得全球化经济收益，更充分地表达文化和身份，以及在世界事务中投射影响力的机会。

这是欧盟追求和平与进展的基本理由，也是欧盟支持全球合作的区域秩序的原因。在不同的地区——欧洲、地中海、中东和非洲、亚洲、北极等，欧盟的行动将受到特定目标的驱动。

欧盟全球战略指出,欧盟致力于建立以国际法为基础的全球秩序，确保人权、可连续进展和持久进入全球公域。这种是承诺转化为的愿望，而不是简单地保留现有系统。让多边规则的基础——联合国发挥它巨大的力量是欧盟努力的方向。

此外，欧盟强调强化与各行为体、国际和区域组织、国家和非国家行为体合作的讲程，通过建立富有应对性的各种措施，来保证有效多边主义能够成为现实。这尤其清楚地反映了“原则性有用主义”的和气性和现实性特点。

策程

根据欧洲联盟条约，共同安全与防务政策(CSDP)是共同外交与安全政策(CFSP)的组成部分，也是欧盟外部行动的主要支柱之一。

根据该条约，CSDP被起草为危机治理工具，并设想欧盟共同防务政策的定义，从而完全按照联合国宪章的原则，巩固维持和平、预防冲突和加强国际安全的操作能力。

为此，成员国可组成多国民事和军事力量，部署到不同的任务和行动中，比如联合裁军行动、人道主义和救援任务、军事咨询和援助以及预防冲突和维持和平，保括冲突后的稳定。

自2003年首次行动以来，欧盟已经在欧洲、非洲、中东和亚洲开展了约30个民事和军事行动，目的是巩固和平、观察和监督选举、打击海盗和非法移民等。

为了应对当今危机的复杂性变化，过去几年来，欧盟通过民事和军事行动，不断进展其对危机治理的承诺。这些行动涵盖危机治理的整个范畴。但欧盟利用CSDP行动进行危机治理并不是为所欲为的，而是有一套组织严密的机构和程序。

欧洲理事会为欧盟的进展提供了必要的推动力，并确定了其一般政治方向和优先权，包括共同外交和安全政策以及共同安全和防务政策。

根据《欧洲联盟条约》第22条，欧洲理事会需要确定欧盟与共同外交和安全政策以及欧盟其他领域对外行动有关的战略利益和目标，即民主、法治、人权和基本自由的一般性和不可分割性、尊重人的尊严、平等和团结以及尊重《联合国宪章》和国际法。

此外，条约第26条规定，欧盟战略利益、共同外交和安全政策的目标以及其他一些一般准则的确定都是由欧洲理事会来操作。

欧洲理事会作为欧盟七大机构中的一员是《里斯本条约》生效后的结果。它由成员国的国家元首或政府首脑(即总统或总理)，以及主席和欧洲联盟委员会主席组成，外交和安全政策高级代表也参加了联盟的工作。

理事会总秘书处(GSC)协助理事会的工作。它由秘书长领导，秘书长由理事会任命。外交事务委员会根据欧洲理事会制定的战略指导方针阐述欧盟的对外行动，并确保欧盟在这一领域的行动是一致的。

政治和安全委员会(PSC)在CFSP和CSDP领域发挥着核心作用。它执行两个主要功能:它监测属于CFSP范畴内的地区的国际形势，并协助确定政策;它由理事会和高级代表负责，确保对民事和军事危机治理行动的政治操纵和战略指导。

虽然与大多数其他欧盟政策领域相反，但欧盟委员会仍旧是完全实现共同安全和防务政策目标的重要角色。它在共同安全和防务政策中的作用，仅次于高级代表和成员国。

在作为副主席的高级代表的授权下，委员会还执行CFSP预算，为CSDP民事行动、欧盟特别代表以及不扩散和解除武装项目提供资金。此外，委员会还治理其他一些与欧盟的外交、安全和国防政策有关的对外行动政策。

简而言之，委员会不仅是直接实施CSDP的重要行动者——治理预算，并间接地确保与非CSDP工具的和谐。同时，它也是部门间进程的重要贡献者，如准备CSDE干预措施及其在理事会的讨论。

就共同外交和安全政策而言，欧洲议会的权力很少，在防务部分——共同安全与防务政策方面更没有什么权力。而实际上，欧洲议会对CSDF的影响比通常所知的要大得多。

《里斯本条约》在共同安全和防务政策与欧盟其他政策之间建立了联系，要求欧洲防务机构和委员会在必要时进行联络。这种联络为欧洲议会制造了机会，使其能够寻求和进展对共同安全与防务政策的更大影响。

欧洲议会定期组织联合会议，包括欧洲对外行动服务处(EEAS)和委员会的磋商会议(ICM)，这些会议会交流有关CSDP任务及其运作。它们是议会与参与CSDP行动的其他欧盟机构之间磋商的一部分，欧洲议会就CSDP达成了一彩列机构间协议。

此外，鉴于北约在承保欧洲安全方面发挥的关键作用，欧洲议会还会参与北约的会议，以期进展欧盟-北约关系，同时尊重两个组织的独立性。这在欧盟和北约都参与的行动中尤为重要，例如在阿富汗、科索沃以及反对非洲之角海盗和打击地中海人口贩运的斗争。

参考文献