开标时发现密封文件未按要求标明字样，可以当场“废标”吗？

案例要点:

采购人或采购代理机构对未按照招标文件要求密封的投标文件，应当拒收并如实记录。而对未按照招标文件标记的投标文件，因不属于法定无效的情形，应依据招标文件的规定处理。

案情简介

文昌市文汇花园集中办公区物业治理服务项目(以下简称“该项目”)于2019年1月9日组织开评标，中标人为海南某新能源进展公司。海南某人力资源公司于2019年1月14日向某代理机构提出质疑称，投标当日，某代理机构在第一轮所有投标人检查投标文件完整性完毕并签字无异议之后，某代理机构工作人员再进行二轮复查并单方面宣布我公司废标，该程序不符合相关法律法规的规定，某代理机构于2019年1月15日作出答复。

海南某人力资源公司对答复不中意，向文昌市财政局投诉称：因我公司未响应招标文件第14.1条，而当场宣布我公司废标。但采购招标文件中未指出此条款为核心条款，且标记的顺序是否可变动、标记是否必须一字不能改动等并未做出说明;且在第一轮所有投标人检查投标文件完整性并签字无异议后，某代理机构工作人员单独再进行二轮复查并单方面宣布我公司废标。某代理机构工作人员也不退还我公司投标文件，只是单方面地宣布投标文件不合格，明显存在偏向性，不让我公司投标，人为制造障碍。

根据财政部令第87号第四十一条的规定，某代理机构的工作人员只负责当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容，而不具有在所有投标人检查投标文件完整性且无任何异议的情况下，某代理机构再单独检查投标文件的权利，某代理机构开标程序违法。我公司的投标文件密封情况完全符合招标文件要求，投标文件、开标一览表、电子版投标文件按招标文件的要求都密封在投标专用袋(箱)中。

某代理机构称其严格按照“财政部令第87号”第四十一条所规定进行开标程序投标文件密封情况由投标人推选的代表检查，经检查发觉海南某人力资源公司投标文件密封情况存在错误，未响应招标文件的要求。按照招标文件第二章投标人须知14.1要求海某人力资源公司未按照招标文件要求密封，某代理机构有权拒绝接受其递交的投标文件在所有投标人代表和招标人代表的见证下，某代理机构的工作人员未对海南某人力资源公司的投标文件进行拆封并退还其投标文件，且海南某人力资源公司委派的投标人代表在开标现场也未提出疑议，并在开标现场的废标情况表中签字确认。因此，认为海南某人力资源公司所提出的的投诉无依据、不合理。

文昌市财政局经查，招标文件第二章投标人须知四、投标文件的递交“14.招标文件的密封和标记”中，第14.1条规定:“投标人应将投标文件正本和所有副本密封在一个投标专用袋(箱)中,开标一览表(另再单独密封壹份)，电子版文件(PDF格式及Word格式另密封装壹份)[并在投标专用袋(箱)上标明“投标文件’“开标一览表’“电子版’字样封口处应加盖骑缝章]”;第14.2条规定:“招标文件未按上述规定书写标记和密封者，招标代理机构不对投标文件被错放或先期启封负责”;第五章投标文件内容和格式部分未规定相关内容。

经查看现场录像，查明开标现场情况如下:由投标人推选的代表检查投标文件的密封情况，确认投标文件的密封完整性后签字。某代理机构工作人员在拆封投标文件进行唱标时发觉海南某人力资源公司递交的投标文件的投标专用袋上未按照招标文件的要求标明“投标文件”“开标一览表”“电子版”字样。某代理机构工作人员当场宣布海南某人力资源公司废标，未对投标文件进行拆封并将其退还给海南某人力资源公司的投标人代表。海南某人力资源公司委派的投标代表在开标现场时未提出异议，且在开标现场废标情况表中签字确认，开标现场按招标程序继续进行开评标工作。

文昌市财政局认为:根据《政府采购货物和服务招标投标治理办法》第三十三条第款的规定:“逾期送达或未按照招标文件要求密封的投标文件，采购人、采购代理机构应当拒收。”第四十一条第一款规定:“开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况;经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容。”

本案中，第一，对于海南某人力资源公司招标文件密封问题，海南某人力资源公司的投标文件已按照第14.1条的要求将投标文件正本和所有副本、开标一览表、电子版文件进行分袋密封且密封完整，经投标人代表检查后也无人提出异议，因此，其密封情况符合要求，某代理机构认为未按文件要求密封没有事实依据；

其次，海南某人力资源公司的投标文件虽未按照第14.1条的要求在投标专用袋上标明“投标文件”“开标一览表”“电子版”等字样，但招标文件第14.2条中规定“招标文件未按上述规定书写标记和密封者，招标代理机构不对投标文件被错放或先期启封负责”，即未书写标记时，某代理机构只对“投标文件被错放或先期启封”两种情形不负责任；但某代理机构却因未书写标记即对海南某人力资源公司宣布“废标”没有法律依据，并违反招标文件第14.2条规定。

综上所述，因某代理机构以海南某人力资源公司的招标文件不符合密封要求而作出废标决定，没有事实和法律依据，该行为影响或可能影响中标结果。依据《政府采购货物和服务招标投标治理办法》第四十一条第一款、第七十八条第(十二)项，《政府采购法实施条例》第七十一条第一款第(二) 项，《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第一款第(二)项之规定，决定如下：(1)某代理机构对海南某人力资源公司的“废标”行为无效；(2)该项目中标结果无效，责令重新开展采购活动。

案例评析

1.投标或开标时，对未按要求密封的投标文件应当拒收

投标人递交投标文件时，采购人或采购代理机构应检查投标文件密封情况，未按要求进行密封的应当拒收。在开标时，投标人或其推选的代表需再检查投标文件密封情况，经确认无误采购人或采购代理机构才可以开封。本案中，海南某人力资源公司的投标文件已按照招标文件要求将投标文件正本和所有副本、开标一览表、电子版文件进行分袋密封且密封完整，投标时不存在拒收的情况，开标时经投标人代表检查后也无人提出异议。因此，其密封情况符合要求招标代理机构认为投标文件未按要求密封没有事实依据。即使本案开标密封检查时发觉投标文件未按要求密封，采购代理机构亦应当拒收并如实记录，宣布废标没有任何法律依据。

2.投标文件未按要求标记，并不必定投标无效

如上所述，本案投标文件密封符合招标文件要求，而存在的问题是投标文件未按要求标明字样，但未按要求标记不属于法律法规规定的法定无效情形，此时应依据招标文件的规定。本案招标文件第14.2条规定，“招标文件未按上述规定书写标记和密封者，招标代理机构不对投标文件被错放或先期启封负责”。即未书写标记时，投标人仅承担投标文件被错放或先期启封的风险，并不会直接导致投标无效。因此，招标代理机构工作人员在唱标时以此当场宣布投标人海南某人力资源公司废标无任何事实和法律依据。