两安用地村企合同条款未经村民大会表决就签约，是否合规？

作者 |罗乾波

出品 |睿诚研究院

近期，有开福、芙蓉等区村民前来咨询和交流，主要说到，其村两安项目的处置方案与开发商的合同，并未经村民大会表决和村民签字，就签订了相关合约，导致村民不认同所签合同的有关条款，比如土地价格的确认、返还模式及其比例、相关违约内容等，而引发了一些纠纷。

希望我们睿诚研究院对此，从专业角度来提供一些有益的参考，故而有本文的生发。

据睿诚研究院观察，一些不甚合规的操作，让村委会、房企和村民之间心生嫌隙，造成项目推进出现问题。

近日，在这些村民展示的带公章的合同文本中，我们仔细阅读后，发现确实有许多不太合理的地方，多是偏向开发商一方，未充分考虑村企民合理合法利益的有效平衡。

鉴于，各类朋友反映的问题比较多有而比较复杂，其他问题就不在本文涉及，今天只与探讨一下上述问题。

据睿诚研究院观察，其实这个问题，有必要分解一下，一是处置方案问题，二是与房企的合作条款问题，三是操作程序是否合规的问题。

按长沙两安用地政策，处置方案必须报街道、经区政府审核才能通过，这个层面不需多说。

睿诚研究院注意到：

众多类似合同纠纷，最后都来自具体的协议条款，未能有效满足全体或绝大多数村民的利益需求而造成，在市场上出现此类情况及现象颇多——要么签约后就推不动了、要么许多村民不签字造成房企调规难度和周期加大、要么难以挂牌、要么摘牌后暴露一大堆问题等，让两安用地项目的有效推进带来很多变数。

因而，导致很多此类案例中的绝大多数村民，纷纷质疑项目的操作程序是否合规等问题。

最后归结为：村企合同问题+处置程序问题两大要点

这两大障碍，直接昭示出村、民、企之间的利益博弈中的失衡，而形成了许多比较现实的问题。

从两安用地的本质上看，按国家相关政策等，即为村集体用地或共同资产之范畴，其核心都指向要有效保障村民的合法合规权益。

然而，在实操中，房企等为了自己利益的最大化，都会“积极争取一些条件”来满足自己的财务指标，导致很多政策与条款变形，在国家及各级政府的不断加强监管下、以及村民视野和意识的上升等趋势，当下部分房企的想法将遭受巨大冲击。

也即上述村民所反映案例的一个真实情况。

房企获利，无可厚非，将手伸到村民的口袋里，似乎不太妥当。

特别是，目前市场与产业等大势，已经快速变化，大家都需要高质量发展，商业利益的有效平衡、社会效益也需充分考虑，否则，也只会各领风骚三五年而已。

当然，这样说，我们并非仅站在村民的角度来思考问题，而是基于客观的第三方立场来观察和思考的，请勿错读。

客观来看，市场上的各类主体，都是经政文商产等进化中的有效力量，都有其合理价值。

我们并未否定房企等主体，在城市进化中的巨大巨大作用。

今天只就事论事来分析一下，以供各位参考斧正。

再者，本文主题，并非一个法律问题、也非一个市场问题那么简单，需要更全面的思考。

下面，再着重阐述一下其中的主要问题：

为什么会出现这样的情况？

此为第一个问题。

上面已初步做了分析，就不再费舌。

第二个问题——不经村民大会授权或表决，是否合规？

在村民委员会组织法和长沙两安用地政策中，其核心思想一脉相承，都说到一个共同点，即需要经过村民代表大会或村民大会进行表决后再决策，村民代表会议需要半数通过才能执行、村民大会需要三分之二村民通过方可定版等。

实操中，为提高效率，两个“大会”，为二选一模式。

这里，要对两个会议的核心内涵要搞清楚，才能不会混淆和造成误解。

按《村民委员会组织法》相关内容，对两个“会议”做了清晰的界定，如下：

在“第四章　村民会议和村民代表会议”中，分别界定为：

◢村民会议：

“第二十一条村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。

第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。

第二十三条村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”

◢村民代表会议：

“第二十六条村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”

如上，“村民会议”在行政层级上，高于“村民代表会议”，前者可指导后者。

这是本法律文件中的一个核心逻辑。

前述两安用地项目处置中，造成的相关问题，至少产生了两个不合规的情况——1、以小数村民代表会议来替代村民会议的决策，逻辑颠倒；2、村民代表会议中的村民小组会议的有关决定，需要对本村小组村民及时进行整体告知，不能小范围一言堂，有益或无意不告知，也不符合政策与法律的相关要求。

此外，按上述《组织法》，在众多前来咨询我们的村委会、村民和其他各类朋友中，睿诚研究院发现，许多朋友对此文件的理解不太全面，包括一些不太了解两安用地的房企、专业机构或律师等，多有曲解或误解的情况，在认识上面有点混乱。

有鉴于此，据睿诚研究院研读，在组织法中，有三个核心架构要搞清楚，不然很容易迷茫。

村民委员会、村民会议和村民代表会议，三者到底是什么关系？

上面已经说了，“村委会”为村务处理的核心载体，村民代表会议必须经其授权，方可开展相关工作或确定是否采纳相关决议等，这是第一个要点。

亦即，“村民委员会”，只为一个常驻的用于日常协调“村民会议”和“村民代表会议”执行机构或操作平台，需要后两者汇报工作和接受监督。

这个意思，在《组织法》中，已充分明确。

相关条文摘录如下：

“第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”

如果，还有不清楚的地方，欢迎大家及时与我们交流沟通。

其中，村民代表的构成和产生，在组织法中也做了规范解释：

“第二十五条人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”

也就是说，村民代表要有一定范围和普适性，才能真正代表广大村民的共同意愿。

同时，在长沙两安用地核心政策中，其实早在2009年的《关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》(长政办发〔2009〕16号)中，也有相关指引：

即“二、关于执行市政府第60号令遗留问题的处理”之第二款：

“（二）妥善处理已批安置用地问题。区政府要认真做好生活安置和生产安置用地清查核算工作，妥善解决已批安置用地的遗留问题。规范已批生产安置留地的处置，农村集体经济组织不得任意处置生产留地，确需处置的，必须依法经该村村民代表大会或村民大会三分之二以上表决通过，乡镇（街道）审核，区政府批准后，国土资源部门依法办理相关手续，严格实行网上“招拍挂”出让。对无力开展市场运作的，应在2009年12月31日之前，由村集体经济组织与区政府签订协议，由区政府回收生产安置用地。”

故而，组织法与长沙政策相关内容的叠加，村委会、村民大会及村民代表大会，三者各有清晰内涵，行政能级、功能价值皆有差异，不能混同与和稀泥，否则，就会产生各类问题。

综上，在厘清上述结构及其关系后，大家在法律和政策层面，会有更深的认识，据此可以维护自己的合法权益，也可减少相关纠纷的发生，而促进长沙两安用地的发展。

是否能够有效主张自己的合法合理权益，务必做到有法可依、有政可考，基于法规和事实来合理达成自己的目标。

不知你是否理解了上述的意思？

如有其他观点，可与我们及时交流。

最后，总结一下：

今天，针对长沙两安用地实操中的一些不同类纠纷问题，睿诚研究院顾问团队，独家做了一个系统的梳理，重点从法律和政策角度进行了详细的分析，以便廓清其中的症结，而为大家提供一些有价值的参考。

希望对各位朋友有所裨益。

毕竟，长沙两安用地是国内村集体利益的核心载体之一，一切违背法律或政策精神的行为，都经不起民众和市场的严苛拷问，期间的各类小心思，也将鸡飞蛋打。

回归本源，才能行之久远；

阳奉阴违，只会折戟沉沙。

新周期，呼唤新思维，如此而已。

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