陈靖 | 处罚1.78亿，人均罚款96.3万，黑龙江秸秆焚烧罚款需要农民来交吗？

陈靖 西北农林科技大学人文社会发展学院副教授

近日，有媒体报道称“黑龙江185人因违规焚烧秸秆被处罚1.782亿元，人均罚款96.3万元”。记者在黑龙江省人民政府检索到，这1.782亿元是发生在2022年11月1日—12月15日期间。为什么罚这么多钱？这些钱谁来交？秸秆禁烧存在哪些问题？基层治理付出了什么代价？

一、罚款谁来交？

4月19日，黑龙江省生态环境保护综合行政执法局局长王凤华在接受红星新闻记者采访时表示：“必须要澄清的一点是，1.782亿是直接扣拨地方财政资金，跟焚烧秸秆的农民本人无关，此次对农民并无实际处罚。扣拨的资金我们最终还是‘用之于民’，用来奖励那些禁烧工作推行较好的地区。”

这个回应大体符合事实，因为目前秸秆禁烧工作“痛点”除了存在于政府与农民之间，还存在于政府部门和政府层级之间，这又与我国当前执行秸秆禁烧的工作机制有关。

目前地方层面在执行秸秆禁烧工作中，主要依赖属地管理，将禁烧任务层层下压，所谓层层压实责任，各级对上订立“军令状”，而各级通常都以“政治任务”话语向下加压，层层下压直到村一级。很多地方最终会将禁烧任务与个人责任挂起钩。

在这种压力型体制之下，为了保证基层在这项工作上的动力，上级部门的工作方式无非奖惩两类。即对禁烧工作的“优等生”进行奖励，对“差等生”进行惩罚。惩罚下级的方式中就包括罚款，既有对部门的罚款——上级政府对下级政府工作的奖惩，也有对个人的罚款——对包保责任人进行奖惩。

如笔者近日在安徽东部某县调研中发现，每年秸秆禁烧工作开始前各级就会开始划分责任和订立奖惩，如乡镇要向县里预交保证金，村里要给乡镇预交保证金。一季禁烧工作完成后，根据禁烧成效进行奖惩。如村里预交4000元保证金，如果本村辖区发现一次火点，乡镇会罚掉500元，如县里发现则罚1000，如省厅监测卫星发现，保证金直接扣完。村里包保村干部向乡镇交保证金并参加考核，乡镇向县、县向市层层缴纳保证金。

一些地方则通过年终考核工作成效的方式来管理，特别是一些粮食主产区省份，在秸秆禁烧问题上考核赋分较高，下级政府若此项工作扣分较多，则相关工作经费、财政支出会进行核减。如皖南某县，县级对乡镇禁烧工作进行排名，通过技术监测和县级巡查，对各乡镇进行工作排名，排名末尾5名的罚款奖励给前5名，按照10万-6万元的标准罚款。

因此，黑龙江省的回应基本上符合实际情况，相关举措参照的是《黑龙江省禁止秸秆露天焚烧工作奖惩暂行规定》。该规定于2018年9月1日起实施。

二、农民要不要交罚款？

负责中心工作的省厅并不直接面对农民，最后和老百姓打交道的乡村两级。处在压力型体制之下的乡村，实际上通常“不得不”通过罚款的手段来治理秸秆焚烧，而且往往都是冠之以“法律依据”。政府上下级间可以通过“政治任务”传导压力，但政府面对老百姓，“政治任务”说不通，就主要是通过法律来施压。

地方政府一般都会援引《大气污染防治法》以及各地省市级的行政规定、工作条例等。黑龙江相关回应中也说到了“根据《大气污染防治法》有关规定，可以对露天焚烧秸秆造成污染的处罚500元到2000元”。处在最基层的乡村两级到底有没有真正去罚款，这个各地存在很大差异，不能说没有，但也不能说普遍，毕竟具体面对群众的是最基层，省厅层面并不直接参与针对群众的执行。

这个依赖于最基层的执行力度。事实上这样一种很容易激化干群关系的“难事”，基层是最不愿意去干的，但层层压力下又不得不去干。比如皖东某县调查中发现，如果农民焚烧秸秆起了火点，被发现了是会罚款的，群众都很清楚罚款2000元。而且如果火点被检测系统拍到，就会在工作平台中留痕，上级会层层派单到基层去执行，到时候乡村就不得不硬执行。

三、硬性执法是压力型体制的结果

大气污染防治是一项“攻坚”任务，但在秸秆禁烧问题上，执行这项任务的政府和众多农户之间存在利益冲突，在基层会直接表现为干群冲突。一般而言，如果不是特别强的行政压力，基层是没有动力去与民争利的。

如调研中一位乡镇老干部就说，大约在2018年之前虽然也有秸秆禁烧工作，但基层知道禁不住，老百姓要烧，基层干部也可以睁一眼闭一眼；而且只要过了收割季，基层包保责任轻了，老百姓还是烧。这是基层干群在政治压力下的默契。

但大约在2018年左右，省级部门直接采取了技术手段，采用卫星实行24小时监控，各市地利用无人机、高清摄像头等科技力量进行无盲区监管，只要监测到火点就会作为考核依据来要求下级“有案必查、有案必究”，同时各种量化考核手段都用上了，层层加码到“全域全时段全面禁烧”、“零火点”等绝对目标。

如某县就提出在全县范围内实行包括农作物秸秆、荒草、落叶、工业和生活垃圾等在内的 “全年、全域、全时段、全方位”禁烧。这就使得基层的柔性手段和执行弹性都消失了，禁烧工作完全刚性化，最终结果就是基层干部“不得不”和老百姓正面冲突。

对秸秆禁烧工作的理解需放回到行政体制内部去思考，一线执行往往是来自于压力型体制的结果。因为这是行政体制内的工作机制问题，所以并不存在太大的区域差异，各省、各市都是严防死守、全面禁烧，在一些粮食主产区（如黑龙江）任务会重一些。

我们看到过非常极端的行政手段，如抓人坐牢、扣粮食补贴等，也看到过执行较松、睁一眼闭一眼的，这不能一概而论。只能说处在一线的基层干部，没有一个想去做这种威逼老百姓的事的，所有的行为都是工作机制造成的。

很多农民也都是理解乡村干部的，知道他们是不得已而为之，如上文说到的村干部保证金被罚款的事，村民都去找村支书“你让我们烧，4000块钱我们给你凑出来”。也有很多村民说，“罚2000元能让我烧了秸秆也很值”。

因此，到底罚不罚款，基层除罚款外还有哪些惩罚手段，这都取决于上级对这项工作的刚性要求，取决于行政体系内的工作机制，处在压力型体制下一线人员并无多少选择空间。