浙江德清“宅改”深度调研（上）：一块宅基地，为何两本产权证？

从事了10年园林绿化工程的谢逊，2020年，被老家德清县茅蓬山的一处废弃矿坑所吸引，萌生了打造矿坑主题露营基地的想法。在投入1个多亿后，项目一期2023年开始正式运营。

德清县本地人庄艳，一直从事民宿培训工作。2021年，“莫干山民宿管家培训中心”挂牌成立后，她受邀担任负责人。截至目前，培训中心已开展培训班40余期，共计1500余人次，创造营业额约450万元。

“莫干山民宿管家培训中心”位于莫干山镇五四村

德清县位于浙江省湖州市。由于区位优越，临近上海、杭州，靠着乡村旅游等产业的蓬勃发展，或休闲旅游，或投资创业，德清县既留住了像庄艳这样的本地人，还吸引了大批外地人。

这些产业不少要落地农村，它们的土地供应问题怎么解决？我国实行城乡二元土地制度，农村土地为集体所有，其在吸引投资、发展产业等方面存在制度掣肘，因此农村土地制度改革也适时提上议事日程。

十八大以来，第一波“土改”，从2015年开始，经全国人大授权，33个县（市、区）试点“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革）改革。原定三年，经过两次延期，最终于2019年结束。第二波“土改”，从2020年开始，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。

德清县是这两轮“土改”的亲历者。这8年，“停不下来”是德清土改的总基调。之所以如此，在于德清县政府借力改革试点，通过盘活闲置资源等举措满足市场需要的主动作为。

“宅改”背后的重要驱动力

今年2月，中央发布新世纪以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件。关于农村宅基地制度改革（“宅改”），文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式。”

新时期的“宅改”，以“三权分置”为逻辑起点。该制度创新始于2015年，在第一轮“土改”之际，位于浙江省的义乌市，率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的制度设计。

然而，早在15年前，德清县就面临盘活闲置宅基地和农房使用权的现实挑战。

由于务农收入低，农村年轻人大多选择外出打工，莫干山镇劳岭村一度成为“空心村”。2007年，来自南非的高天成（中文名）在莫干山旅游，撞见劳岭村，萌生开办民宿的想法。后来，他以每栋每年8000元左右的价格，租下8栋废弃农房，开办了国内首家“洋家乐”——“裸心乡”。然而，由于相关政策不明朗，“洋家乐”在开办之初就引来争议。

德清县农业农村局党委副书记、副局长王海强对第一财经记者表示，当时，有两种不同声音。一种认为，宅基地只能由集体成员享有，长期租赁就是变相买卖，应当禁止；另一种认为，农房闲置也是一种资源浪费，只要农户、企业愿意，政府大可不必干涉。最终县政府达成共识，“变”比“不变”强，创新比固守好。

王海强称，以当今视角来回望，其实15年前德清县就已经在推动“宅改”。面对市场自然发育的新事物，县政府顺势而为，保护了创新。从此，全县民宿业一发而不可收拾。从2007年创办第一家民宿，至今已有将近900家精品民宿。

概括来说，德清县民宿业发展有三个显著的时间节点。一是2007年，进入萌芽期，国内首家“洋家乐”诞生；二是2013年，进入黄金发展期，涌现了一大批民宿品牌；三是2019年，进入品质提升期，一方面逐渐走向高端化，另一方面国企与民企合作，共同打造创客空间、管家培训等平台，向其它地方输出行业标准，引领国内民宿业发展。

2018年是“宅改”的关键节点。这一年，宅基地“三权分置”上升至国家层面。中央一号文件明确指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

在改革试点县中，同年6月底，德清县出台全国首个基于“三权分置”的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》，开启了一系列具有实质意义的改革。

比如，宅基地使用权与其地上房屋使用权一体，需一并抵押、出租、转让。比如，允许资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人，用于兴办农村新产业、新业态。

再比如，经登记的宅基地使用权和房屋使用权可以抵押、出租和再转让，但期限不得超过使用权到期年限。

还有，资格权人将宅基地使用权抵押的，年限按30年设定；将宅基地使用权出租的，其出租年限最高不超过20年；将宅基地使用权转让的，转让年限不得低于5年，最高年限不超过30年。

在“宅改”的推动下，流转的除了农户闲置宅基地和农房，还有各类资产的“宅基地+”。2017年，第三代“洋家乐”——“裸心堡”的创办，就是一种“宅基地+”实践。项目通过“点状供地”方式提供12亩新增建设用地，其余多数建筑是利用宅基地和租赁农房改造而成，项目内的200多亩山林是从村民手中流转过来，比单纯整块批地节约了很多用地指标。

王海强称，作为试点县，德清县一直在稳慎推进“宅改”。自2015年至今，全县的“宅改”，可以说是基于内在需求所驱动的“我要改”，如何为产业发展扫清制度障碍，是改革的重要驱动力。

红本本在手，吃上“定心丸”

“塔莎杜朵”精品民宿业主周云云，是全国第一个“宅改”红利的尝鲜者。

看到民宿业的机会，2017年，她返回劳岭村，通过项目盘活了两宗宅基地及农房，一宗为自有，另一宗为租用本村农户，项目总投资450万元。2018年6月底，农户代表周玲玲在拿到宅基地资格权登记卡后，将自有宅基地和农房的20年使用权转让给周云云，周云云也领到了不动产权证。这是全国首份宅基地“三权分置”不动产权登记证。

让农户、投资方放心的红本本

为“双使用权”发证是宅基地与农房一体后的主要创新成果，即农户、公司各有一本不动产权证。红本本在手，不论是农户，还是投资方，都像吃上“定心丸”一样感到踏实。

德清县农业农村局局长陈杨名对第一财经记者表示，首先，来自官方的背书，既让农户放心，不用担心失去宅基地资格权和房屋所有权，也让投资方敢放心大胆长期投资。其次，根据试行办法，宅基地和农房的20年使用权也让“塔莎杜朵”民宿项目，从德清县农业银行获得100万元授信。

与之同样有安全感的，还有德清本地人倪小兵。倪的官方身份是德清五四文化旅游实业有限公司（简称“五四文旅”）法定代表人。五四文旅投资兴建了前述民宿管家培训中心。在“宅改”的推动下，2020年，五四文旅向农户代表陆玉芳承租该宗宅基地和农房，双方约定出租宅基地和农房使用权20年，每年租金4万元，合计80万元，一次性付清款项。协议到期后，陆玉芳无偿收回宅基地和农房使用权。随后，五四文旅投入将近300万元，用于改造农房和周边设施。

倪小兵称，两本证的区别在于，农户那本没有使用期限，公司这本显示“使用权至2040年2月29日止”。这意味着，我们这20年的使用权，受到法律保护。20年后，宅基地和农房使用权完璧归赵。

左为农户的不动产权证，右为五四文旅公司的不动产权证

关于宅基地和农房使用权的租金，他提到，德清县的民宿资源，吸引着全国乃至全球的投资者，经过不断博弈，投资方与农户的价格预期基本趋同。只是，合作模式会有不同考虑。长租模式，在初期较为流行，双方约定租金、租期，投资方一次性支付农户。托管、入股是随后引入的两种模式，前者农户将农房托管给民宿公司，约定托管时间，及托管收益占该房屋营收的比例；后者是农户将租期内的租金入股，变成股东，与民宿公司约定房屋每年营收的分红比例，形成利益共同体。

长租与托管、入股，各有千秋。倪小兵表示，对农户来说，长租会带来稳定收益，市场风险由经营公司承担，但也容易错失民宿业快速发展带来租金上涨的机会成本。托管、入股，虽然能够分享发展红利，但也要承担市场风险。

通过盘活集体资产（杂乱的农贸市场、两间农房），木芽乡村青年创客空间也顺势而生，成为国内第一个乡村民宿创业园。

从德清县民宿业发展阶段来看，“塔莎杜朵”是第二阶段代表，且赶上了“宅改”关键节点；培训中心与创客空间则是第三阶段代表，前者培训高素质的名宿管家，后者打造民宿产业链上下游小微企业的创业孵化园。在2022年，6月“民宿管家”成为人社部公示的新职业之一，8月该职业的国家职业技能标准开始制定和编写，10月德清县实施全国首个乡村民宿服务等级认证。

总体来看，“宅改”创新，借助农村闲置资源的盘活，培育了农村新产业、新业态。目前，德清县已制订“双使用权”登记颁证办事指南，并在民宿业中推广“双使用权”登记发证。

2022年，德清县在浙江省内率先制订“百村万幢（套）农房盘活利用工程”三年行动计划（2022-2024年）。今年将继续深入推进该工程，在去年完成5293宗的基础上，计划再完成3000宗。