2021年度优秀城市规划设计奖 | 冬奥会与崇礼空间发展战略规划与实施调控

编者按

“2021年度优秀城市规划设计奖”评选结果已于2023年3月31日公布。本次共评出获奖项目465项，其中一等奖48项，二等奖140项，三等奖277项，表扬奖120项。清华同衡规划院共计获奖39项，其中一等奖8项，二等奖16项，三等奖12项，表扬奖3项。现将我院获奖项目汇编发布，与行业专家、同仁分享规划实践成果，探索规划创新应用。敬请持续关注!

一等奖

冬奥会与崇礼空间发展战略规划与实施调控

项目完成单位

清华大学

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

项目主要完成人员

吴唯佳,赵亮,唐燕,武廷海,于涛方,李王锋,王忠静,董淑秋,梁晓萌,赵晓飞,刘钊启,马玉婷,王宏,张利凡,王将

◾ 承担部门：清华大学建筑与城市研究所 首都区域空间规划研究北京市重点实验室、清华同衡 教师分院赵亮工作室

◾ 协作部门：生态环境研究所、市政规划研究所、总体四所(城乡所)、详细规划三所

为全面贯彻落实党中央、国务院关于办好北京2022冬奥会，促进区域经济社会全面可持续发展的精神，出色完成承办冬奥会与促进本地发展两个历史任务，河北省张家口市与清华大学签订《关于2022年冬奥会建设战略合作框架协议》，为崇礼区的各项规划编制、项目实施提供全过程技术咨询。2016年清华大学建筑学院和清华同衡受张家口市崇礼区委托，开展“冬奥会与崇礼空间发展战略规划”及系列规划工作，获得2021年度全国优秀城乡规划设计一等奖。

一、规划背景

2015年7月31日，2022年北京冬奥会申办成功，将张家口市崇礼区推到了世界前沿，开启了崇礼经济转型与社会可持续发展的新篇章。交出“筹办冬奥会和促进本地发展两份优异答卷”是国家对崇礼规划建设的战略需求，然而崇礼规划建设面临亟待破解的三大难题。

第一，国家高标准战略要求与地方发展基础薄弱的矛盾。面对只有6年准备时间的国际盛会，作为当时还是国家级贫困县的崇礼，城市规模小，经济社会发展基础薄弱，在城市服务和基础设施供给方面，存在巨大差距。要求规划在有限的时间、有限的空间、有限的财力条件下，用最小的资源代价实现高质量的冬奥会筹办建设，同时充分利用奥运遗产，实现对地方经济社会发展的长期带动。

第二，开发建设与生态保护之间的矛盾。崇礼尽管生态条件总体较好，但快速发展的旅游业仍然对水资源、森林资源和生态环境造成现实威胁。迫切要求规划对崇礼赛区的多项冬奥项目、大量地方民生保障和美丽乡村建设项目进行科学安排，实现开发和生态保护的协调。

第三，长远发展与短期效益的矛盾。冬奥会巨大的品牌效应使得崇礼在申奥成功后的两三年内，获得资本的巨大关注，一时间众多项目计划拿地、上马，城乡建设面临无序扩张的风险，要求规划妥善处理政府与市场之间的关系，妥善处理奥运前、中、后的关系，避免无序建设，规避后奥运时期的资源闲置浪费，实现奥运遗产的有序利用。

二、工作思路

面对国家战略要求和崇礼筹备冬奥会面临的三大现实难题，规划团队确定以下工作思路。

第一，以四个服务作为各阶段、各尺度的规划编制和实施管控的核心目标。即服务2022年冬奥会举办和实施国家体育战略，服务京津冀协同和一体两翼建设，成为世界级休闲游憩地的重要组成部分，服务冀北山区绿色转型，实现经济社会可持续发展，服务城乡居民福祉提升，共享奥运遗产，实现地区脱贫。

第二，以“战略性过程规划”应对有限的建设时间和复杂的建设任务。“战略性过程规划”融战略规划、总体规划、详细规划于一体，通过多尺度多层次贯穿的战略牵引，应对紧迫和复杂的冬奥建设任务。编制过程与实施过程动态衔接，政府部门与市场主体充分沟通，兼顾刚性管控与弹性应变，确保规划在奥运筹办建设全过程中能够管用、好用、实用。

第三，以“全过程管控、多学科支撑、多主体决策”机制，推进规划实施。由政府各部门、清华大学项目团队成立崇礼冬奥会规划建设专班，负责冬奥会筹办各项规划编制和项目建设的决策机构，专班密切联系河北省委省政府、张家口市政府、冬奥组委，密切联系崇礼各大雪场和重点项目建设主体，为规划编制和实施提供高效的组织支撑。

三、工作内容

工作历时6年，与崇礼规划建设的时间节奏相匹配，可分为战略规划、总体规划和详细规划、规划实施三个阶段。

（1）战略规划（2016年6月-2017年1月）

战略规划分为两个层次。

第一，全域战略规划，明确了定位、规模和布局等重大事项，解决了高水平办奥、冰雪产业与生态环境同步提升、12万人脱贫和人居环境改善等关键战略问题。

第二，主城区战略详规，明确了主导功能、空间布局和城市风貌等建设要点，解决了涉奥项目的建设规模、选址原则和建设要求等重大问题，支撑控规编制。

战略规划成为统一省、市、区各部门规划建设思想的纲领性文件，统一了“大开发不可持续”的思想，为后续的规划细化和冬奥、产业、交通、乡村等策划、规划、研究等的协同提供了工作基础与指引。2017年1月24日，习近平总书记视察张家口，在崇礼听取了战略规划汇报并参观规划展览，对项目成果给予充分肯定，并作出完成“两个答卷”的重要指示。

全域战略规划工作内容

主城区战略规划工作内容

（2）总体规划和详细规划（2017年1月-2018年5月）

完成《崇礼区总体规划》，明确了开发建设边界、生态管控边界等核心内容，解决了冬奥筹备初期，对投资热潮的有序管控问题。紧跟推进详细规划编制，明确管控和运营要求，解决了涉奥项目和存续项目尽快开工的问题。

这一阶段形成了政府与市场充分互动、底线约束与弹性管控相互结合的“总体规划+详细规划+规划导则+指标体系+项目库”的一整套规划成果，于2018年5月得到张家口规委会审议通过。

在总体规划方面：

深入研究全球20个冬奥举办地、15个世界级冰雪胜地、5个大国首都外围特色城镇的经验，构建旅游、产业、人口等多源数据库，全球视野与地方特色相结合，提出“国际知名的冰雪运动和冰雪旅游胜地”的战略目标。

划定体育休闲示范区，实现区内旅游产业、乡村振兴和生态建设的统筹管理。以太子城冬奥核心区、西湾子旅游服务基地和红旗营区域服务组团的组团式布局，分散山区开发压力，塑造小城风貌，兼顾旅游高峰服务能力和低谷期城市活力，实现近期冬奥筹办和远期地方发展的协调。

规划多模式绿色交通体系，节水型社会的水生态体系，集中式与分布式相结合的绿色市政设施，推动绿色发展，并落实于重点项目。

崇礼区总体规划部分工作内容

主城区空间布局

在详细规划方面：

从绿色、共享、开放、宜居四个维度，针对冬奥筹办与本地发展目标，设置了覆盖崇礼全域、国家体育休闲区、主城区、奥运村、三沟地区等不同空间尺度的指标体系，指导规划的实施与后续的监测评估。

面对冬奥申办成功后各大雪场大规模租地扩建、资本大规模进入的情况，广泛征询社会各界意见，提出《关于雪场规模及开发强度的思路》。对冰雪集中区以雪场资源为基础对用地总量提出单元管控要求。面向供地环节，制定建设用地分配方案，动态供地，避免过度圈占。

建立崇礼文化资源数据库和文本库，将文化保护发展纳入空间规划，构建“节点-片区-线路”文化资源保护体系，划定重要文化节点，以奥运遗产和人文线路、绿地体系等串联山水城，彰显崇礼山区小城的整体风貌。

主城区详细规划部分工作内容

（3）规划实施（2018年5月-2021年12月）

项目制定了包括冬奥核心项目、必要性辅助项目和近期缓建项目在内的三级动态项目库，科学筛选，迭代更新。团队开展规划编制和项目实施的全过程咨询和审查，对太子城冰雪小镇概念规划、国家体育示范区规划、崇礼主城区总体城市设计、崇礼美丽乡村建设规划等十余项规划进行顾问咨询，确保规划与实施的一致性。对包括比赛场馆、配套设施、公共服务设施、交通枢纽等百余项建设项目在选址意见和规划条件发放、项目审查等方面提供咨询意见，拥有一票否决权，部分项目设计方案甚至5易其稿。特别是对冬奥核心区、西湾子等景观风貌和主导功能具有严重影响的若干在建和拟建项目，依据本项目成果要求，严格降低高度，进行立面改造，甚至转变功能。

雪场用地分配规则

三沟地区美丽乡村及配套产业开发规程

四、工作特色

（一）创新“战略性过程规划”

面对紧迫的冬奥建设任务，市场高涨的投资热潮，项目创新了“战略性过程规划”，在全域、重点片区、重点项目三个尺度相互校核，实现战略目标自上而下和自下而上两个方向的有效传导，既确保宏观战略目标在局部地段的落实上不走样，也确保宏观战略目标的可实现性和可操作性。实践证明，在冬奥大战役不能失误的要求下，这是保障国家工程实施的行之有效的规划方式。

（二）实现“全周期的规划管控”

冬奥会申办成功以来，崇礼面临冬奥项目从107项到76项的复杂调整过程，面临7大雪场、冬奥敏感区30余个村庄复杂多变的建设和安置需求，西湾子镇数十项公共服务、商业和居住区的建设需求，战略规划、总体规划、详细规划长时间处于调整之中，要求规划不仅仅是一张蓝图，而是包括一整套技术方案、治理规则、决策机制在内的全生命周期的规划管理方法。在战略规划的牵引下，项目以“总体规划+详细规划”为载体，以“治理规则+指标体系”为指引，专家、政府与市场进行反复磨合，形成了冬奥盛会导向下的“规划-建设-管理-运维”全生命周期规划治理机制。

“战略性过程规划”工作框架

五、实施情况

5年来的项目实施证明，规划团队与地方政府共同探索的“战略性过程规划”是服务国家重大工程建设的一套管用、好用、实用的城市规划模式，可以有效处理政府与市场、发展与保护、地方长期发展与大事件带动下的短期建设之间的关系。项目实施以来，太子城冬奥核心区已经按照规划完成建设，实现了冬奥会的成功举办。尽管受到疫情影响，崇礼区冰雪运动和度假休闲产业发展面临很大的困难，经营压力巨大，但我们相信6年来形成的冬奥遗产，已经打下了良好的基础，未来必将为地方持续发展发挥更大的作用。

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编辑/排版｜王淑芸

供稿｜清华同衡 赵亮工作室