「前沿|译览」数字贸易与数据政策：主要关键议题|CRS报告

本报告由美国国会研究服务处（Congressional Research Service，CRS）发布于2023年3月16日。作为成立于1914年的美国国会智库机构之一，CRS是支援国会立法的重要专业研究机构，由各学术领域的专家学者组成，向国会议员提供各类问题的参考建议，也应国会各委员会需要开展特定法案的分析与评估。此外，CRS也针对各类重大政策议题预先进行深入研究，并不定期发布相关报告。

■ 作者：Danielle M. Trachtenberg, CRS国际贸易与金融分析员

■ 翻译：董家杰，复旦大学法学院博士研究生

■ 本译文仅供学术研究参考，对其中观点不持任何立场。点击文末“阅读原文”可查看完整英文报告。

背　景

数字贸易（digital trade）是指通过电子方式进行的包括货物贸易和服务贸易在内的各类商业活动。发生于21世纪的全球经济数字化进程，除了在交易能进行数字化交付的服务部门（如金融服务）助力了贸易流的产生，并创造了对数字经济（digital economy）本身不可或缺的服务贸易(如云计算服务)，还使企业得以更容易地进入全球市场从而促进了传统货物贸易。当前，拜登政府的政策强调消除数字贸易壁垒，因为跨境数据流动（cross-border data flows）在促进贸易和整体经济活动方面发挥着关键作用。对此，国会在实施数据隐私（这是数字经济的一个重要侧面）相关立法之外，可以考虑将数字贸易相关内容作为谈判优先事项。

由于数字贸易涵盖了林林总总的货物与服务贸易形式，因此其总额无法为某个单一数据所统计。根据美国经济分析局（U.S. Bureau of Economic Analysis，BEA）统计，作为数字贸易的一个组成部分，美国2021年的信息与通信技术（ICT）服务（包括电信、计算机服务和知识产权使用费）出口额达到了890亿美元，占同年服务出口总额的11%，较2016年增长21%，而同期美国服务出口总额的增长率仅为1.5%。美国2021年可通过数字交付的服务（包括商业服务）出口总额为5940亿美元，占同年服务出口总额的75%，较2016年增长33%.

数字经济也处于快速发展之中。BEA将数字经济定义为主要由数字服务（如电信、云、网络和数据服务）、数字基础设施（含软件和硬件）和电子商务组成的一类经济形态。2021年，美国的数字经济共贡献了3.7万亿美元的产值（占同年总产值的9%），并雇佣了800万名劳动者（占美国劳动者总数的5%），两者较2016年的增长率分别为36%和11%。

//数字经济中的数据流动

跨境数据流动对于用以实现货物和服务数字化订购和交付的技术至关重要。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）2021年发布的一份报告指出：数字经济中的“一切”都是数据；互联网上的任何活动都可以通过转化为二进制代码而实现数字化，而数据流动就是已被数字化的活动的传输。大部分跨境数据流动都是伴随网络运行发生的数据交换。只有本身属于商业交易的跨境数据流动才被视为国际贸易，例如一家外国公司购买和使用位于美国的亚马逊云计算服务就可被归入美国的云服务出口。

//美国贸易政策的关键议题

数据流动在所有经济活动和快速发展的数字经济当中发挥的重要作用，除了创造了一个各国可以谈判并制定规则的新领域之外，还导致了新的贸易壁垒和政策问题的产生。数字贸易壁垒不仅将直接影响电子商务（例如对信用卡跨境支付的限制），还会产生更为广泛的影响（例如数据隐私）。

图表1：美国主要贸易伙伴的数字服务贸易限制指数（2022）

来源：CRS利用经济合作与发展组织(OECD)数据计算得到。

经济合作与发展组织（OECD）的数字服务贸易限制指数（Digital Services Trade Restrictiveness Index）衡量了在基础设施及其互联互通、电子交易、支付系统和知识产权方面主要影响电子商务和数字化交易服务的壁垒。根据该指数，在一组选定的关键贸易伙伴中，美国在这些壁垒上的限制比加拿大之外的国家都要少（见图表1）。

然而，数字贸易壁垒的影响范围可能超出电子商务范围。这些壁垒还会影响数据流动和隐私、数字平台或者新兴技术。一个国家的数据治理机制包括影响数据流动和使用进而影响数字贸易的不同政策。与其贸易伙伴相比，美国不具备某些利益相关者所认为的一个综合性数据治理机制应有的特质，例如联邦数据隐私法和国家数据战略，但存在有约束力的数据流动保护和人工智能（AI）战略（见图表2）。尽管相关立法和战略的存在并不必然表示一国全面保护消费者数据或对数据流动施加限制，但在这些领域开展立法和监管的国家将有更大的机会参与设定数据政策的国际标准。个人数据保护，跨境数据流动，数字市场、数据和人工智能战略，以及数据治理机制的其他特征，可以为未来的经济发展状况和挑战提供蓝图。

图表2：综合性数据治理机制的主要关键指标

来源：数字贸易和数据治理中心（DataGovHub）、CRS——*编者注：数据来源报告完成于2021年，而我国《个人信息保护法》于2021年11月1日才正式施行，该图表未对此进行更新，因此中国项下“个人数据保护法”一栏为空白。

//数据隐私与保护

数据保护立法通常旨在保护消费者数据隐私，包括生物特征信息和个人身份识别信息等敏感数据。除了缓解关于网络安全的担忧之外，个人数据保护还可以为国与国之间的不受阻碍的数据流动奠定基础，后者对于跨境电商和数字平台的运营至关重要。欧盟2018年实施的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）就是数据隐私综合立法的一个典例。

//数据本地化和跨境数据流动

数据本地化政策要求产生于一国境内的数据必须在该国境内的服务器中被存储和处理。这种对数据自由跨境流动的限制，一方面迫使企业必须遵守不同国家的不同规定从而增加了合规成本，另一方面也会造成业务运营的效率低下，因此构成了一类新的贸易壁垒。对此，近百个自由贸易协定（FTAs）中都存在数据本地化的禁止条款，但同时存在允许考虑对跨境数据流动施加限制的例外情形，例如出于隐私保护和国家安全之考量，特别是针对向外国公司或政府进行的敏感数据流动。

//数字市场和技术策略

欧盟为实现规范大型数字平台、建立内容审核机制、促进竞争等目标，于2022年实施了《数字市场法》（Digital Markets Act，DMA）和《数字服务法》（Digital Services Act，DSA）。新西兰、智利和新加坡等签署的《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）旨在通过消除整个数字经济中的障碍以帮助企业参与数字贸易。

美国和欧盟则在多样化场景下开展了双边合作，包括组建美国–欧盟贸易和技术委员会（U.S.–EU Trade and Technology Council，TTC）。TTC是一个就高科技和数字经济议题进行合作的议事机制，例如绿色技术和人工智能的最佳实践。

//美国的数字贸易谈判

2015年，贸易促进权（Trade Promotion Authority，TPA）项下的数字贸易条款主要将跨境数据流动和数据本地化等议题作为谈判目标。从2018年签署的《美墨加协定》（U.S.–Mexico–Canada Agreement ，USMCA）和2019年签署的《美日数字贸易协定》（U.S.–Japan Digital Trade Agreement）开始，美国开始就更广泛的数字贸易规则开展谈判。除了以往自由贸易协定“电子商务”章节中常见的数字产品非歧视和数字贸易便利化条款外，这些新协定中纳入了更为进步的条款（见下文本框）。数字贸易相关议题是当前美国贸易谈判的焦点，在已启动的印太经济繁荣框架（Indo–Pacific Economic Framework for Prosperity ，IPEF）、即将与中国台湾地区达成的贸易倡议以及在多边论坛上的会谈发言都体现了这一点。

USMCA和美日数字贸易协定条款摘选

• 跨境数据流动和数据本地化：

  禁止跨境数据流动限制性措施和数据本地化要求。

• 消费者保护和隐私：

  要求各方制定或维持消费者保护法。

• 源代码和技术转让：

  禁止要求转让源代码或算法。

• 交互式计算机服务的责任：

  限制数字平台的第三方内容责任。

来源：美国贸易代表办公室（USTR）。

国会当前应考虑事项

尽管美国当前尚未正式制定联邦层面的数据隐私法，但第117届国会已提出了相关法案(例如H.R. 8152)。国会应考虑联邦数据隐私立法是否必要，如有必要，消费者数据保护和应对敏感数据信息跨境流动方面的立法目标又是什么。

国会还可以考虑是否为正在或将要开展的谈判设定优先事项，包括针对TPA授权采取同样做法。在评估美国针对数字贸易的贸易政策路径时，国会应研究与整体数字经济相关的议题，包括保护个人数据、平衡数据本地化要求禁止与隐私保护和国家安全关切、建立全球标准以对抗新兴国家在数字领域日益增长的影响力以及新技术的最佳实践。有关新技术和外国立法对美国公司和员工影响的监管议题也可以提交国会审议。

编辑|董家杰

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