国家中心城市，为何止步于9个？

原创 刘晓博

国家中心城市，被认为是“含金量”极高的城市定位，也是众多城市高山仰止的目标。

2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》明确提出五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位 ；2016年5月至2018年2月，国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部先后发函支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市 。

至此，被中央明确的“国家中心城市”一共是9个：北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。

5年过去了，国家中心城市的数量一直止步于9个，再无增长。

一大批城市，比如深圳、南京、杭州、沈阳、厦门、青岛、济南、长沙、合肥、福州、大连，等到花儿都谢了。

谁是下一个“国家中心城市”？在网上几乎每年每月，都有人在猜测、讨论。

到底是什么原因，让“国家中心城市”的数量停止了增长？

我想，原因主要是两个：

第一，疫情后，高层对中国城镇化的战略做了反思和调整，不再一边倒地强调“大城市化”。

在上面这篇重要文章里，关于大中小城市的发展，有如下新思路：

几个月后，国家发改委在印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提出：

1、有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。

2、稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整。

这意味着，以省会城市为主的“城市扩容”（比如济南合并莱芜，成都吞并简阳，长春拿下公主岭市）告一段落了。

1年后，国家发改委在印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的时候进一步提出：

慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。推进以县城为重要载体的城镇化建设。

既然城镇化战略发生了变化，国家从分散风险、提高城市安全的角度，希望大中小城市协调发展，那么再批复新的国家中心城市，就有点不合时宜了。

当初批复国家中心城市，也是分了两波。第一波是2010年明确了5个城市，然后中断了6年时间，又连续批复了5个。

之所以会在2016年到2018年一下子新增5个国家中心城市，跟下面的思路有关：

当时高层比较关注北京、上海大城市病，提出了设立雄安新区、北京通州副中心，北京、上海减量发展、优化发展的思路。

北京、上海之所以人气、财气太旺，是因为国家中心城市太少；北京、上海减量发展后，需要设立更多中心来推动国家发展，给年轻人提供新出路。

就是在上述背景下，提出了再“建设10个北京”的思路，一下子批复了5个国家中心城市。

同样是在这个背景下，2018年11月前后，南京、济南、沈阳、哈尔滨、大连、青岛、厦门等城市，被中央巡视组批评没有充分发挥中心城市的功能。（下图）

这直接导致了几个月后，济南合并旁边的地级市莱芜。

那时候，争创国家中心城市，做大做强省会、计划单列市，是政策鼓励的方向。

不过，这一切都被疫情改变了，被中美博弈带来的不确定性改变了，国家再次回到了大中小城市协调发展的思路上，鼓励各省发展副中心城市，推动“以县城为重要载体的城镇化建设”。

当然，这里面还另外一个重要原因：中国人口红利终结，人口总量开始负增长，很多中西部和东北地区人口加速流失，带来一系列社会、经济问题。

人口流失的村镇、中小城市，由于财政收入下滑，“吃财政饭”的人群发工资都出现了困难，需要中央财政转移支付的金额越来越高，今年即将突破10万亿，地方债也不断飙升。

如果继续一边倒地鼓励大城市化，会加剧上述问题。

另外，全国每年新增城镇人口也从2200万人下降到不足700万人。房价太贵，是影响农民进城生活的重要原因。要想继续推动城镇化，带动中国经济发展，需要一批“物美价廉”的城市发挥作用，比如公共资源配套良好的县城、地级市。

中心城市的作用越来越有限。

未来的中心城市，增量人口主要不是来自农村，而是虹吸其他中小城市。

第二，中央在做规划的时候，比较注重拇指教育、激励均分，所以各种头衔、定位需要不断推陈出新，不可能用到极致、完全揭开底牌，那样反而过犹不及。

中央看地方，犹如父母看子女，手心手背都是肉。都是自己的孩子，但智商、情商、天赋各不相同、有好有坏，发展水平差异很大。

政策、资源、鼓励不可能都只给好孩子，也需要给成绩差的孩子。

中央做的各种规划，一方面要对地方起到鞭策，制造赛马机制；另一方面也要发挥拇指教育的作用，给落后者希望。

比如郑州、西安拿到了国家中心城市，对深圳、杭州、南京的刺激作用很大，沈阳、长沙、合肥、济南等也觉得自己不差，跃跃欲试，大家都来争夺剩余的名额，可以让各地展开发展竞赛。

如果国家明确说，国家中心城市只有10个或者12个，一下子全部翻开底牌，没有入选的城市就泄气了、松劲了，拿到头衔的城市也松了一口气，这个头衔就失去了激励作用。

回顾过去这些年我们“创制”的头衔，比如特区、沿海开放城市、国家级开发区、国家级高新区、国家综合配套改革试验区、国家级新区、自贸试验区、国家中心城市、全球海洋中心城市、国际航运中心、综合性国家科学中心、国际科技创新中心等，每个看起来好像都有点“烂尾”的感觉，搞着搞着就没有动静了。

这其实就是领导的艺术：

每个定位、头衔看起来都还有空间、还有机会，但好像又不批新的了；而新的头衔、定位又诞生了，没有拿到上一个头衔的城市拿到了新的。于是，大家都有干劲，都有希望。

眼前吊着的胡萝卜不断变化着个头、颜色和远近。

比如深圳前海不是国家级新区，但受到的重视其实超过了国家级新区；合肥没有拿到国家中心城市，但拿到看似含金量更高的“综合性国家科学中心”；成都、天津、重庆、武汉这些有“国家中心城市”头衔的城市，目前都不是“综合性国家科学中心”。

在粤港澳大湾区则更有意思，香港拿到的“国际科技创新中心”区内共享了；深圳拿到的“综合性国家科学中心”也区内共享了。大湾区11个城市皆大欢喜，都有了新目标、新追求、新使命。

这就是激励的艺术。

需要告诉大家的是：国家中心城市这个头衔虽然很重要，但其实也没有那么重要。

比如北京、上海早在2010年就是国家中心城市了，但2017年国务院在给北京、上海新一轮城市总体规划批复，给北京上海做定位的时候，并没有提及他们是国家中心城市。

比如对北京定位的批复是：北京是中华人民共和国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

对上海定位的批复是：上海是我国直辖市之一、国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。

9个国家中心城市这一页，其实正在被淡化，被翻过去。

现在最当红的头衔是：国际科技创新中心（北京、上海、大湾区）以及综合性国家科学中心（北京怀柔、上海张江、合肥、大湾区、西安）。

评价一个城市的综合发展潜力和综合实力，我的观点是：只看资金总量就可以了，因为它几乎可以代表一切，简单粗暴有效，穿透力极强，可以衬托出很多“伪指标”的“伪”：

到去年末，资金总量超过10万亿的，才是名副其实的一线城市，广州略微打了点折扣。香港没有放在表格里，2月末资金总量折合人民币13.5万亿。

资金总量在3.5万亿以上，8万亿以下的，可以认为是强二线城市。

资金总量超过1万亿以上的省会城市或者2万亿以上的地级市，都可以认为是普通二线城市。

资金总量低于1万亿的省会城市至少可以划为强三线。

资金1万亿到2万亿的普通地级市，为强三线。资金总量在5000亿到1万亿之间的为普通三线；低于5000亿的为四线城市。地级市最弱为4线城市。

以资金为主、以权力（级别）为辅，这是划分中国城市层级的不二法门。

不动产投资，只建议选择资金总量2万亿以上的城市，例外的只有厦门、海口、三亚、珠海，以及核心都市圈成员的部分片区，比如北三县部分区域、中山、惠州、嘉善的部分区域等。