消防执法实务：对个体工商户、个人独资企业均不能适用“双罚制”

最近笔者发现一个问题，有些执法人员认为，行政机关在作出行政处罚等行政决定时，必须得有法律法规或规范性文件，否则，不能作为参考依据。笔者对此也很无奈，一是因为法律的滞后性决定了，法律必然是存在空白的；二是对于实践中存在的大量疑难问题，如果都必须求助于立法或解释，不得把立法者累死；三是如果只能依据规范性文件作为处罚依据的话，那还要法制审核和律师学者干什么。四是行政法的基本法理就是解释疑难执法问题的工具，这是一项专业性很强的活动，对于不存在争议的解释理应贯彻执行。

仅以《消防产品监督管理规定》（公安部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局令第122号）为例以说明——第三十六条第二款 非人员密集场所使用不符合市场准入的消防产品、不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，对非经营性场所处五百元以上一千元以下罚款，对经营性场所处五千元以上一万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以下罚款。

那问题来了，对个体工商户而言，消防产品不合格逾期未改，按营业执照载明主体进行处罚后，对其负责人还需处罚吗？

这就是通常所说的双罚制的问题，即依据法律法规规章对单位进行处罚后，同时对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。

虽然《消防监督检查规定》规定，达到一定规模的个体工商户按照单位纳入监督检查范围，但对个体工商户能否按照单位处罚一直存在争议。当然，这个问题和今天讨论的问题关系还不是直接相关的。真正相关的是以下因素：《民法典》将个体工商户归为自然人。因此，对个体工商户显然是不能实行双罚的。这背后的法理是：个体工商户的违法主体，以及其行政责任的实际承担者，都是实际经营者。申言之，也并不存在对直接负责的主管人员和其他直接责任人员。鉴于此，对个人进行双罚就违反了《行政处罚法》规定的“一事不再罚“的原则。换句话说，双罚制只适用于单位。

这里又引申出来一个问题，行政立法中通常所用的单位，对应到民法典中的话，又分为法人组织和非法人组织。比如，个人独资企业。对于个人独资企业要按照单位进行处罚一般不存在争议。那么，对个人独资企业是否能实施双罚呢？答案也是否定的。因为这同样是违反了《行政处罚法》规定的“一事不再罚“的原则。理由主要是：

《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”

《中华人民共和国民法典》第一百零二条第二款规定：“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”

根据以上规定可知，个人独资企业的财产与投资人的财产是不进行区分的。个人独资企业不具有法人资格，属于自然人企业，即投资人个人是拥有个人独资企业财产权利并承担个人独资企业财产责任的主体，所以对个人独资企业的罚款处罚就是对投资人的罚款处罚。

以上结论是有司法案例支持，并且被法院所确认的法律适用原则。详见辽宁省辽阳市中级人民法院（2021）辽10行终5号行政判决书。其裁判要旨是：最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（法释［1999］14号）第一条规定：刑法第三十条规定的“公司、企业、事业单位”，既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。该条明确，构成单位犯的独资企业必须是具有法人资格的独资企业，不包括不具有法人资格的个人独资企业。同时，最高法院在解读《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》时明确，对于不具有法人资格的私营独资企业和私营合伙企业实施的犯罪行为，应当依照刑法有关自然人犯罪的规定定罪处罚。并明确，判定一个公司、企业是否具有法人资格，关键的一点是其承担民事责任的方式。国家统计局于1998年9月2日发布的《关于统计上划分经济成分的规定》第九条中明确，私营独资公司、私营合伙企业“对债务承担无限责任”。通过以上看出，在刑法中私营独资企业犯罪按照刑法有关自然人犯罪的规定处罚，不会发生“一事双罚”情形。在其他法律中，未明确个人独资企业违法适用“一事双罚”的情形下，依照法律类推理论，个人独资企业违法处罚宜不应按照“一事双罚”处理。

综上，在行政执法过程中，遇到需要对企业和责任人进行“双罚”条款时，一定要关注当事人的企业类型和责任承担方式，以确定是否能够按“双罚制”进行处理 。如果机械执法，对个体工商户或个人独资企业进行双罚，恐怕会因“证据不足，适用法律不当”而被法院判决撤销处罚决定。

最后，再提示一个问题：对法人单位实施双罚时，行政机关是制作一套卷宗还是多套卷宗？

在实际工作中，有些行政机关对单位和个人实施双罚时制作了一套卷宗，有些行政机关分别对单位和个人各自制作了卷宗。我们认为都不违法，都是可行的。但在行政机关制作了一套卷宗时，法律文书中应列明全部当事人的信息，要根据当事人的人数，对单位和需要处罚的责任人员分别送达法律文书，在对相关责任人送达法律文书时，应适用对个人送达的法律规定，以充分保障当事人行使合法权利。