地价差至少10余倍 中山为何力推“商住改工”？

在新一轮规划优化方案中，马鞍岛上超过3000亩的原规划住宅用地被调整为产业用地。图为翠亨新区马鞍岛。南方日报记者叶志文摄

中山在去年年初正式打响低效工业园改造升级攻坚战。图为神湾一在建的“工改”项目。南方日报记者叶志文摄

当产能跟不上订单需求时，广东和胜工业铝材股份有限公司（下称“和胜股份”）董事会秘书李江意识到，市场留给企业的时间已经不多了。

“我们必须出去找新厂房、扩大产能了。”一场增资扩产的计划很快提上日程。

然而奔波数月，从企业所在地中山三乡镇到邻近的坦洲镇，甚至是外市，都没有找到符合要求的场地。

转机很快出现。在和胜股份旁边，有一处48亩的空地，但属商住用地。得知企业增资扩产计划后，三乡镇政府介入协调，将这块属于三乡镇城市发展集团有限公司名下的商住用地调整为了工业用途，供和胜股份租用。

“这块地，来得很及时！”李江放下心来。今年以来，中山在腾挪高质量发展空间方面下大力气：一方面大力推动低效工业园改造，一方面调整土地用途，在全市范围推动“商住改工”。除了类似和胜股份的调规个案，近日，翠亨新区、岐江新城两大核心平台也宣布将总计5000亩的商住用地调整为产业用地。

根据目前商住和产业用地地面价格，两者相差至少10余倍甚至更多。做这笔“赔本”的生意，中山的底气在于长远的产业布局。力撑“制造业当家”，中山这笔“商住改工”的账到底是怎么算的？

策划：张培发

统筹：罗丽娟

采写：南方日报记者陈少宏罗丽娟

用地账

可增用地VS企业诉求：供需比至少2.5倍

在可增建设用地平均每年不足1000亩的背景下，仅中山今年新供用地增资扩产用地就需2500亩，供需比至少2.5倍。

中山三乡镇西山社区山谷下，是和胜股份即将投用的增资扩产项目——从敲定到建成，仅用了96天，解了年产50万套金属制品生产线燃眉之急。

“企业有增资扩产的需求，我们就要把自己好的‘家底’拿出来。”站在即将投产的新园区里，中山市三乡镇城市更新和建设服务中心主任容伟民感慨道。2022年7月，三乡镇政府收到和胜股份一个急切诉求：为了满足新能源电动汽车市场快速增长的需求，后者提出了50万套金属制品生产项目，进一步扩大在新能源汽车电池下箱体的供应能力和市场占有率，急需解决用地难题。

位于和胜股份隔壁的一块空地，成为最佳选择。唯一的问题是，该地块原属居住用地性质，这就意味着一来需要调用途，二来需要做一笔“赔本生意”。

很快，“住改工”的决策敲定下来，三乡镇政府派出专人跟进，在不到100天时间内实现厂房竣工。

一年多来，解决企业增资扩产用地难题是中山服务企业的“关键词”。“我们下决心，把企业遇到的困难和问题，一个一个去研究，用最快的速度去解决。一竿子插到底，最高效服务企业。”去年2月，中山举行第一场全市增资扩产企业家座谈会，中山市委书记郭文海强调，服务好本土优质企业增资扩产，这是最有效的招商引资。

土地瓶颈是制约中山企业发展的一大痛点。统计显示，中山全市建设用地开发强度近40%，而国际红线为30%；到2035年新增建设用地规模仅约9000亩，年均不到1000亩，且要用于居住、工业、商服、公共设施等多类用途，能为产业发展提供的增量用地极为有限。

而工业用地诉求不断攀升。根据相关部门统计数据，中山全市有超250个企业增资扩产项目计划于2023年动工。其中，计划利用存量用地增资扩产的项目近200个、用地面积超5000亩；计划利用新供应用地增资扩产的项目有50余个、用地面积约2500亩。仅翠亨新区，目前就有超过30个在谈重点项目，投资总额约450亿元。

这也意味着，在可增建设用地平均每年不足1000亩的背景下，仅中山今年新供用地增资扩产用地就需2500亩，供需比至少2.5倍。

一方面，中山大力推动低效工业园改造，提升土地利用效率。2022年，中山腾出了超1.4万亩的产业空间，近年目标再腾挪1.5万亩。

另一方面，则结合实际情况对原有的商住用地用途进行调整，“不惜血本”支持“制造业当家”。

近期，中山首宗百亩级“住改工”项目刚刚在南头镇完成收储，暂未开发的107亩居住用地即将作为工业用地在市场上出让；在古镇镇灯都产业新城，原定位为高端品质居住区的一处地块将变更为以产业为主的产城融合示范区，工业用地将增加877亩；在板芙镇，镇房地产公司约70亩的待开发土地中，近60亩正在调整规划为工业用地，后续还将办理转功能及合并用地。

不仅推动工业重镇的“商住改工”，在两大城市客厅——翠亨新区和岐江新城这两大核心平台，也规划了超5000亩的连片调规，为高端制造腾挪足够空间。

这样的力度和强度，为中山历史罕见。

地价账

商住用地VS产业用地：价差至少10余倍

根据中山市最新的国有建设用地基准地价更新成果显示，各类居住用地的地面价格是工业用地的10倍上下。

“我们可以说是下了‘血本’。”

中山市自然资源局相关负责人表示，从短期看，翠亨新区和岐江新城计划推动5000亩、全市计划推动5500亩土地用于“商住改工”，几乎是“赔本”选择，但中山市从工业强市立场出发，算的是更长远的账本。

近期，古镇镇一块约46亩的“住改工”土地在中山市公共资源交易平台上网竞价，最终以3200余万元被购下，每亩单价约为70万元。但如果按古镇镇另一块居住用地1660万元/亩的单价出让，这块地的价值可达7.6亿元。

根据中山市最新的国有建设用地基准地价更新成果显示，各类居住用地的地面价格是工业用地的10倍上下。其中，一类居住用地地面价格为734.67万元/亩，而一类工业用地仅为57.47万元/亩，前者是后者的近13倍。而居住用地的实际价格会远高于基准地价，开发居住用地所获得的一次性收益，显然也会比开发工业用地高出10余倍甚至更多。

中山市自然资源局相关负责人告诉记者，当前政府收储居住用地的成本，每亩一般需要数百万元甚至更高，而政府出让工业用地的价格一般为每亩几十万元，价格形成“倒挂”。

可以说，“住改工”对于社会产权人自主申请转变土地用途、政府直接调整土地用途而言，意味着双方都将少获一笔收益。以翠亨新区某片区为例，每亩工业用地和住宅用地出让价格差距约1500万元至2000万元。

“实体经济能够带来税收和就业等长远的利益。”中山市派驻南头镇“工改”组副组长李伟表示，无论前期开发成本如何，只要引进合适的产业、企业，总有一天可以通过企业发展所带来的经济效益补回。

效益账

眼前利益VS长远发展：把空间让给制造业

“就是想发展企业嘛！”吴焕笑持有的4块居住用地主动申请调整为工业用地。当前，中山全市社会产权人名下约400亩用地已实现“商住改工”。

“反正土地放在那不开发也不产出效益，不如拿来支持企业。”将土地转变功能并出租给和胜股份后，中山市三乡镇城市发展集团有限公司总经理李升标更加坚定了当时的决定：“房地产都是‘一锤子买卖’，实体经济才能带来长远效益。”

不算“眼前账”，把未来投资给了制造业。政府大胆先行先试，社会面的产权人也开始跟上变革的脚步。

“这个账如果要按长远来算，前面放弃的利益就不算什么了。”李升标坦言，当初作“住改工”的决策，公司内部不是没有其他声音。但经过反复的讨论，意见最终统一：“前几年补成本，后面就开始源源不断地赚了，这是房地产没办法做到的。”

以南头镇107亩“住改工”项目为例，该项目实际政府收储面积约71亩，收储单价为283.8万元/亩，收储总成本约2亿元，其中将出让给企业的用地约62亩，其余空间将建设配套设施。根据中山市不低于50万元/亩的税收强度要求以及该地块约100万元/亩的预估出让价格，政府可以在企业投产后4至5年平衡项目初期的2亿元收储成本。

“这是个特殊的个案，但也说明了一个趋势。”中山市自然资源局相关负责人也算了一笔账：以中山目前的实际情况，有镇属企业参与的“住改工”项目成本较低。而诸如翠亨新区、岐江新城这两大核心平台居住用地近年来是房地产的热点区域，其收储和出让价格较高，要获得同直接开发房地产一样的收益需要的时间，实际远远久于5年。“但这是可持续性的，长远来看是可以‘回本’的。”该负责人表示。“商住改工”对于政府、企业等主体而言，是一个短期难以平衡收支，但却是一个可持续性的收益策略。

作为“住改工”的主要主体之一，镇属企业同样更看重制造业发展所带来的持续性回报。“我们和企业签了10年的租约，租金正好能弥补我们的开发成本。”李升标和同事口头计算着并不复杂的收支情况。而且，在李升标眼中，“住改工”还有其更重要的价值：“产业发展起来了，周边土地也会升值。”

“住改工”不只有政府与镇属企业推动，社会产权人也开始主动参与进来。据统计，当前中山全市社会产权人名下约400亩用地已实现“商住改工”。

“我没有认真去算到底两者差多少钱。”吴焕笑名下在古镇镇有4块居住用地，占地累计不到20亩，地块周边则是自己灯饰企业的厂房。她计划进一步整合周边用地，打造灯饰产业上下游产业链条，于是主动向古镇镇政府主动申请调整土地用途：“就是想发展企业嘛！”

巨额的地价差距似乎并不是像吴焕笑一样的社会产权人最关心的问题。是否选择“住改工”，他们更优先考虑的是土地更适合开发房地产还是工业。例如吴焕笑所拥有的居住用地由于面积较小，并不适合开发房地产，而用于工业、建造厂房、实现增资扩产却是绰绰有余。

类似的，在南头镇成功推动首宗百亩级“住改工”项目后，部分产权人考虑到地块区位并不适合继续开发房地产，认为将居住地块转为工业用途、融入中山北部智能家电产业集群则更为合适，于是也主动找上政府，申请调整土地为工业用途。

发展账

“工改”VS“商住改工”：有望新增超2万亩产业空间

今年中山市计划通过“工改”腾出至少1.5万亩工业用地，加上本轮5500亩“商住改工”面积，有望新增超2万亩的产业发展新空间。

全市5500亩用地“商住改工”，为什么要下如此“血本”？另外一组数据可以提供答案：在全省高质量发展大会上，中山提出了全年GDP增长6%、工业投资增长60%的目标，其分别是2022年对应数据增长率的12倍和3倍。

其中，在工业投资增长目标方面，横栏镇为106%、大涌镇为85%、三乡镇为79%，位列全市各镇街目标前三。2022年，上述三个镇通过“工改”，共腾挪出超2000亩工业用地。今年设定了更高的目标，意味着镇街要拿出更出成效的方法算好产业账。

与此同时，“住改工”也被多个镇街纳入考虑的方案——南头、古镇、三乡、板芙、三角、翠亨新区等，从去年开始就已经行动起来。

“我们打算参照和胜金属制品项目转工业功能的做法，结合市场和项目需求，挖潜更多可利用的地块。”面对从昔日的荒地上拔地而起的崭新厂房，三乡镇城市更新和建设服务中心副主任杨莹显得更有底气了。三乡镇去年有近4700亩产业空间通过“住改工”得到释放，近期还有4块商、住用地主动提出申请转功能为工业用地，预期可形成工业用地面积合计约126亩。

更让外界期待的是翠亨新区和岐江新城总计超5000亩的“商住改工”计划。选择在两大核心平台、“城市客厅”大刀阔斧推动土地用途调整，意义深远。

翠亨新区是中山参与粤港澳大湾区建设的“主阵地”，区内的马鞍岛则是珠江口西岸连接深中通道的“桥头堡”。马鞍岛总面积约5.2万亩，未来将打造成国际化、现代化和创新型滨海生态新城。在新一轮规划优化方案中，马鞍岛上超过3000亩的原规划住宅用地，被调整为产业用地。调整后，全岛产业用地增加了约20%，总面积将达1.86万亩，占建设用地总面积的43%，这将有力保障未来中山产业发展空间。

另一核心平台——岐江新城作为中山市城市新“客厅”，将被打造成现代化、国际化、创新型高端城市集聚区，未来将是国际性服务中枢、创智型总部基地、生态型文化新城。为支持制造业当家，新一版规划用地布局方案坚持增加产业用地、减少居住及商业用地规模，调整后将增加超过2000亩产业用地，其主要集中在港口镇胜隆片区、火炬科教园片区及总部经济区东区片区。

“为了扶持优质制造业项目落地，中山‘商住改工’为企业配套提供了更多资金和土地支持。”中山市南头镇资产投资经营有限公司总经理林志奋指着该镇107亩“住改工”项目“东南西北”的空间规划告诉记者，这里约有四成面积将建设道路、宿舍楼、简易配套用房等设施。

今年，中山市将通过“工改”腾出至少1.5万亩工业用地，加上本轮5500亩“住改工”面积，全市将有望新增超2万亩的产业发展新空间。