关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例

一、案例基本情况

2020年5月十三届全国人大三次会议审议通过《中华人民共和国民法典》，2021年1月1日起正式实施。此后，全国人大常委会法制工作委员会收到公民、组织提出的地方物业管理条例关于限制业主共同管理权有关规定与《中华人民共和国民法典》关于建筑物区分所有权有关规定不一致的审查建议43件，其中，针对“业主不按时交纳物业服务费不得参选业主委员会成员”相关规定提出的审查建议37件，涉及13件地方物业管理条例；针对“业主有拒付物业服务费、公共水电分摊费和不交存物业维修资金等不履行业主义务行为的，业主大会可以在管理规约、业主大会议事规则中对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使进行限制”相关规定提出的审查建议8件，涉及3件地方物业管理条例。在司法部移送法制工作委员会审查研究的可能存在问题的地方性法规中，有2件法规涉及上述情况。

经梳理，发现问题主要集中在以下方面：对未按时交纳物业服务费、专项维修资金等未履行业主义务的业主，地方物业管理条例能否直接剥夺其业主委员会参选资格，或对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使作出引导性限制规定。据不完全统计，截至2022年8月，全国134件现行有效的地方物业管理条例中，有49件对业主参选业主委员会、参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使作了上述限制性规定，其中涉及省（自治区、直辖市）法规11件、设区的市法规35件、经济特区法规2件、单行条例1件。

二、审查研究工作情况

全国人大常委会法制工作委员会依据《中华人民共和国立法法》第九十九条、第一百条以及《法规、司法解释备案审查工作办法》的有关规定，就地方物业管理条例相关规定制定背景和主要考虑征求制定机关意见，就相关民事争议和司法审判实践情况征求最高人民法院意见，就相关规定是否与国务院《物业管理条例》相一致征求司法部意见，并就有关问题召开座谈会，听取司法部、住房和城乡建设部、民政部等相关部门意见。

研究中了解到，制定机关对上述问题存在不同认识。有制定机关提出，共同管理权基于建筑物区分所有权产生，是法律赋予业主的基本民事权益，业主不按时交纳物业服务费，物业服务企业可以追究其违约责任，也可以通过要求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险等方式解决，不宜限制其投票权等共同管理权，相关规定应予修改。也有制定机关提出，对业主不按时交纳物业服务费、专项维修资金等不履行业主义务的行为作出直接限制其业主委员会成员参选资格的规定，或作出业主大会可以通过管理规约、议事规则限制其参加业主大会、行使投票权的引导性规定，体现了法律上的权利义务对等原则，不存在与《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》不一致的问题。

有部门提出，国务院《物业管理条例》十六条第二款规定，“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任”，该规定未对参选业主委员会的业主资格作出限制，地方物业管理条例将“按时交纳物业服务费等相关费用”作为业主参选业主委员会成员的必要条件，与国务院《物业管理条例》不一致。有的地方物业管理条例对业主投票权等共同管理权的行使作出引导性限制规定，不符合法治要求和全过程人民民主理念。

有部门提出，管理规约、业主大会议事规则可以对业主的共同管理权作细化规定，但不宜对业主基本民事权利如投票权进行限制。有部门规范性文件关于“业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制”的规定，已不符合实践需要，面临修改调整，地方不宜参考借鉴。

有司法审判机关提出，司法实践中，因业主未按时交纳物业服务费、专项维修资金被限制物业管理表决权等引发的案件较多，通常是因业主大会通过的管理规约或业主大会议事规则对业主的共同管理权进行限制。其中有的案件，业主直接请求撤销管理规约、业主大会议事规则中限制业主行使共同管理权的相关条款；有的案件，业主基于表决程序违法请求撤销业主大会决议。总的来说，对未按时交纳物业服务费、专项维修资金等费用的业主，不应限制其业主委员会参选资格、业主大会参会权和表决权等共同管理权的行使。

三、审查研究意见

综合各方面意见，全国人大常委会法制工作委员会审查研究认为，地方物业管理条例关于限制业主共同管理权的有关规定，一定程度上反映了地方社区管理的现实需求，但在对公民的民事权利作出限制时，应遵循立法权限，厘清法律关系，与《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》的相关规定和精神保持一致。

首先，从业主共同管理权的性质上看，业主共同管理权基于民事物权制度产生，是建筑物区分所有权的组成部分，除法律规定、国家公共利益需要或所有权人基于自己的意思表示加以限制外，任何组织和个人不得限制。《中华人民共和国民法典》第二百零七条规定，物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯；第二百七十一条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利；第二百七十八条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员、使用或筹集建筑物及其附属设施的维修资金等事项由业主依照法定表决程序共同决定。据此，业主委员会参选资格、业主大会参会权及表决权等业主共同管理权是建筑物区分所有权的组成部分，所有权是绝对权，效力及于任何人，除法律规定、国家公共利益需要或所有权人基于自己的意思表示加以限制外，任何组织和个人不得限制或剥夺。

其次，从民事法律关系的角度看，业主不按时交纳物业服务费、专项维修资金等未履行业主义务的行为可能涉及民事违约责任与侵害物权的侵权责任等，可通过追究其相应合同责任、侵权责任，或适用物权保护方式等途径实现权利救济，不宜一概限制或剥夺其所有权。一方面，以限制所有权的方式保障物业服务合同的履行，或以业主物业服务合同义务的履行与否作为业主行使所有权的前提，一定程度混淆了物权关系与合同关系，不符合《中华人民共和国民法典》的基本原则和法治精神。另一方面，对所有未按时交纳物业服务费的业主一概限制或剥夺其共同管理权，不符合《中华人民共和国民法典》关于合同履行、物权救济的相关规定。根据合同相对性原则，业主按时交纳物业服务费的义务与物业服务企业按照合同约定提供服务的义务相对应，物业服务企业未按约定提供服务，业主可以按照合同约定的情形依法行使先履行抗辩权或同时履行抗辩权等维护自身合法权益，也可以通过行使共同管理权调整物业服务合同实现权利救济。如果将按时交纳物业服务费等作为业主参选业主委员会等行使共同管理权的前提条件，将一定程度限制业主通过意思自治实现自我救济的途径，不符合《中华人民共和国民法典》相关规定的立法原意。

第三，从立法权限上看，地方物业管理条例可以按照《中华人民共和国民法典》的有关规定对业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序作出规定，但无权设立、变更或消灭业主参选业主委员会资格、业主大会参会权和投票权等基于所有权产生的共同管理权。《中华人民共和国立法法》第八条规定，民事基本制度由法律规定。《中华人民共和国民法典》第二百七十七条规定，业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。这里的“业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序”，主要指业主大会、业主委员会成立的人数、客观条件、选举程序和方式等，不包括业主参选业主委员会的法定资格以及参加业主大会、行使投票权的法定权利。《中华人民共和国民法典》第二百八十条第一款规定，业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有法律约束力。这里的“决定”指的是业主按照法定程序通过业主大会作出的关于《中华人民共和国民法典》第二百七十八条规定的业主共同决定事项的决定，其中没有限制和剥夺业主共有管理权的事项。据此，地方物业管理条例作出直接限制业主委员会参选资格的规定，或对业主大会通过管理规约、业主大会议事规则限制业主的业主大会参会权、投票权等共同管理权的行使作出引导性规定，没有上位法依据，超越了立法权限。

综上所述，部分地方物业管理条例未加区分地将业主未按时交纳物业服务费、专项维修资金等不履行业主义务行为与业主共同管理权挂钩，不适当地限制了业主的建筑物区分所有权，超越了立法权限，混淆了物权关系与合同关系，与《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》的有关规定不符，应予以纠正。此前，全国人大常委会组织开展了《中华人民共和国民法典》涉及法规、规章、司法解释等规范性文件专项清理工作，地方人大及有关方面应结合清理工作，对涉及上述问题的内容进行梳理研究，及时修改完善相关规定，并在以后相关立法工作中注意把握。