周咏梅：脆弱性国家的发展与治理

2012年，我在印度已经生活4年半，要去华盛顿的一家智库做主任。这家智库名为“FCV”，即“脆弱性”“冲突”“暴力”三个词的英文缩写。我记得我爸问过我：“什么叫‘脆弱性’？”这个词确实不太好解释。我想了想说，这些国家有很多不是在打仗，就是刚打完仗，或是又快打仗了。我就这样比较浅显地跟我爸解释了这个词，虽然解释得不是特别准确，但也描述了“FCV”这个概念里部分国家的状况。

脆弱性国家是世行研究发展问题时遇到的最大硬壳。因为一个国家政治稳定，比如像中国这样，就可能形成良好的投资环境，最后促进经济增长。甚至可以说，有稳定政治环境的国家，只要营商环境不是太差，一般都可以实现增长，最后国家就可以慢慢摆脱贫困。FCV国家却恰好相反，不但没有发展，有的还在倒退。我们称之为“暴力陷阱”。

世行在促进世界发展时有两大目标：一是消除全世界最极端贫困问题。世行将“最极端贫困”定义为人均日收入不足2美元，即月收入约400多元人民币。这是一个特别低的收入标准。二是各国40%收入底层人口的收入增速要赶上60%收入顶层部分人口的收入增速，共享经济增长。

随着现实工作深入，我们发现这些脆弱性国家的贫穷问题好像永远都解决不了。最初，我们还没用“脆弱性国家”这个词，只是把这些国家称为“压力下的低收入国家”。当时，我们也不是特别明白他们与其他贫穷国家有哪些不同，世行又应该怎样去更好的帮助他们。在这样的背景下，世行成立了FCV智库，2012年我就从印度回到世行去负责这一智库的工作。

脆弱性国家有哪些关键特征？

每个脆弱性国家表现出的暴力形式都各不相同，所谓“各家有本难念的经”，于是也无法用一个定义去总结所有这类国家。

他们中有些国家的暴力形式表现为争夺最高的国家权力，因为没有一个政党或者领袖能够被该国的大多数民众所认同，比如阿富汗、伊拉克。

有些国家是因为民众要通过游行甚至革命推翻现行制度，比如冷战后的东欧国家、前苏联和中东国家。

还有很多国家是本身拥有丰富的自然资源，但是政府在对资源的管理中充斥着腐败，比如尼日利亚。我以前在尼日利亚工作时就发现，95%的尼日利亚人特别穷，但是剩下5%的尼日利亚人又过得非常好，这个国家的绝大部分财富都集中在极少数人的手上。全世界这样的情况也很普遍。资源丰富的国家，不管是石油生产国还是矿产国，大多数都不能公平地将资源转成民众可以共享的财富。

还有些国家存在种族排斥和宗教矛盾，像印度。我以前在印度生活的时候，这些问题还没那么严重。在穆德政府的领导下，印度教和伊斯兰教之间的矛盾加大，而作为领袖的穆德在其中扮演了加速分裂的角色。

再比如巴尔干和刚果民主共和国，他们的暴力形式不光局限于国内，还影响到周边邻国。

还有很多国际毒品贩运组织和发起跨国意识形态运动的基地组织，他们的网络遍布全世界。

有些国家是政治和犯罪网络的变异、混合，比如阿富汗、哥伦比亚、中非洲和西非国家，这些跨国网络严重冲击着国内的社会秩序。

除此之外，脆弱性国家还有一个显著特征，即暴力形式常常是循环出现。数据显示，在2000年发生的内战中，有90%都发生在过去30年内发生过内战的国家。在一个国家结束战乱的初期，联合国、世行等多边组织都会实施援助，帮当地恢复经济发展、建设基础设施以及发展教育，但是这些组织的资金投入在战后和平几年后减少，于是这些战后本来似乎充满发展机遇的国家，通常会在5年后又重新回到战乱状态。数据统计，像这样战后5年内重蹈覆辙的国家比例高达50%。只要问题没有得到根治，任何冲击都可能使他们重返暴力陷阱。

脆弱性国家有哪些重大挑战？

2030年前，消除全球贫困是联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）之一，该目标的一个重要内容就是解决所有人的温饱问题，但是脆弱性国家的发展问题，一直导致联合国可持续发展目标进展滞后。

2011年，世行的《世界发展报告》聚焦FCV问题。报告基于现实中暴力冲突的风险高低，将不同国家用不同颜色来分级标识，如“蓝色”国家是没有或者极少有暴力冲突的国家，这些国家消除贫困的速度就非常快，中国是其中之一，现在中国对全世界减贫的贡献也最大。“黄色”国家是存在少量暴力冲突的国家，“红色”国家是指经常存在大量暴力冲突的国家。

“红色”国家最让人头疼。从上世纪80年代到2005年，“红色”国家几乎停止发展。世行作为国际发展组织，要搞清楚“红色”国家的问题所在，并研究怎么把资源投进去，怎么帮助他们减贫，同时重建制度，最终从根源上消除贫困。

还有一个趋势不容乐观，就是近十年来全世界的暴力冲突都在急剧增加。暴力冲突通常发生在非政府组织之间，这些组织为了抢夺资源或政权而发生冲突。近年来，非政府组织间的暴露冲突的确越来越多，甚至在“蓝色”国家也有发生。对世行来说，这个问题很难处理，因为冲突双方都是非政府组织，而世行通常是直接与政府对话，这些组织的问题自然棘手。

此外，有大量暴力冲突的国家在各种评价指标上都表现得非常差。世行原设定在2030年消除世界贫困，即全世界人均日收入高于1.9美元，但现在看来很难按时完成这个目标。目前的预测是：2030年全世界人均收入低于1.9美元的极端贫穷人口中有三分之二在FCV国家。如果世行要集中力量解决贫困问题，2030年前就应该集中力量去帮助这些国家。因为别的国家即便发展速度缓慢，但只要不断实现增长最终都可以完成减贫目标。

脆弱性国家的分类应对策略

怎么去定义“脆弱性国家”？不同研究组织都在做这方面有所研究，结论大同小异。

先来看和平基金会（Fund for Peace）基于脆弱性指数制作的一张直观地图。这张地图以不同颜色标注不同脆弱性程度，“红色”代表脆弱性最严重的国家，“绿色”代表稳定的国家，“蓝色”和“紫色”代表可持续稳定的国家。

从世界地图和对应对脆弱色度来看，非洲大陆一片红，美国是绿色，不如以前，特朗普上台后把美国的制度搞得比较脆弱。欧洲、澳大利亚和新西兰是稳定可持续发展的“蓝色”国家。

还有很多政治学者认为，对国家机器或者政府的权力缺乏制约，也是国家脆弱性的表现，因为太强的国家机器也充满危险。因此，中国及一些类似的国家得到的相关分数也不高，属于“黄色”国家。从投资的角度来说，国家机器强可以使投资者相信你能做很多事情吸引投资，包括承诺保护投资安全等，但如果太强，投资者也担心你随时改变政策。

再看叙利亚，那里由于长期动乱死了很多人，很多难民去到约旦和黎巴嫩，二者都是小国。我们在约旦做项目时发现，当地三分之一的人都是从叙利亚来的难民。这对约旦造成的直接影响就是社会秩序不稳定。孟加拉对待缅甸难民是选择在边境建设难民营，并且一直维持四、五年，但约旦和黎巴嫩不仅允许难民彻底入境，而且允许他们和当地居民一起生活。很多叙利亚难民有钱又有文化，他们到了约旦和黎巴嫩后会找工作，这也导致当地房价上涨。约旦还很缺水，难民涌入也造成当地水资源更加紧张。从这些角度来看，难民入境会对当地经济造成冲击，时间长了也自然会遭到接受国一些民众的排斥。有些叙利亚难民逃到希腊和德国等欧洲国家，导致欧洲出现了“反移民”趋势。

非洲的埃塞俄比亚现在也特别混乱。尽管这里此前有很长一段时间实现了快速增长，但后来又发生了内战，目前已经死亡30多万人，情况很严重。此外，它和邻国的矛盾也很多。非洲很多红色区域是多个“红色”国家连在一起。因此，脆弱性问题不光是一个国家的内部问题，还可能是跨边境的多国问题。

世行关于“脆弱性国家”的评价指标是由它的操作需要产生的。针对暴力冲突为主的脆弱性国家，世行首先要明白他们产生暴力冲突的原因，看看能不能帮他们解决根子上的问题；其次还要考虑去这些国家实施援助项目的有效操作模式以及保证世行工作人员的人身安全。

世行给出的“脆弱性国家”指数包含两个维度：1）受暴力冲突严重影响（根据ACLED和UCDP数据）；2）体制和社会高度脆弱的国家。后者有三种体现：a) 根据世行每年对各国制度和政策环境的评估，分数低于3.0的国家；b）有联合国维和行动；c）每10万人口中有2000人是难民。

在受暴力冲突严重影响的国家，我们的工作模式会不同。比如，我在阿富汗工作时，每天都是两点一线，上班坐的防弹车，车门重得都打不开。我每天基本就是从宿舍到办公室或财政部，其它地方都不能去，因为到处都有暴力危险。当时，我们在首都之外出差只允许去巴米扬省，那里算是阿富汗相对和平的地方。可以想象，世行要在阿富汗投入资金建学校、输送药物或种植粮食非常困难，因为不能到现场去推进工作。那时，我们只好请当地的工程师去拍现场照片，然后项目经理坐在屏幕前跟进项目进展。这样的工作模式在比较稳定的国家就不会存在。

在体制和社会高度脆弱的国家，国际援助不会特别有效。这是2000年Craig Burnside和David Dollar的一篇著名论文的结论。世行后来就把更多的资金投入制度和政策环境更好的国家，特别是那些愿意改革、政策有进步、整体环境都较好的国家。如果一个国家的政策和制度被世行评估得分低于3，世行在分配贷款份额时会打折扣。

除了对政策和制度的评估以外，脆弱性国家还有显性的表现，比如驻扎有联合国维和部队的国家说明他们自己不能维持和平，或者有相当多的难民（每10万人口里至少2000个难民）。

数据显示，现在全世界有20亿人生活在FCV的环境里。这里用“环境”一词，是因为这里面有的是国家，有的是地区。如菲律宾并不是一个脆弱性国家，但它的部分岛屿是脆弱性环境。再比如印尼群岛，那里有很多很多岛屿，有个别有独立倾向，中央政府应对不同岛屿的治理也要花很多精力，包括对不同岛屿下放非对称的权力。

另有数据统计，截至2022年5月，全世界有1亿难民背井离乡，而且四分之三的人在外流浪已超过5年。其中，叙利亚、阿富汗、缅甸、委内瑞拉和南苏丹的难民占到全世界难民总数的69%。难民给其他国家带来脆弱性风险，接受国如何去消化难民也是一个非常重要的问题。

保持长期增长的关键是减少倒退的频率

经济学家认为，从理论上说，贫穷的国家早晚可以追赶上富有的国家，因为穷国可以照搬富国的科技成果，提高生产效率，经济增长比较容易，而富有国家的增长最多只能达到2%左右。

事实却并非如此。我们观察了1965年至2010年一些国家的人均年收入与美国人均年收入比值的变化。如果“贫穷的国家早晚可以追赶上富有的国家”这个理论成立，那么，贫穷国家人均年收入与富国的比值应该呈现上升趋势。比如，某贫穷国家在1965年时的人均年收入与美国的比值为5%，到2010年可上升为7%左右，至少应该高于5%。但实际情况是这个国家的人均年收入与美国的比值不仅50年后没有上升，反而下降到4%，甚至3%，这意味着他们的经济在退步。这些倒退的国家，就包括很多的脆弱性国家。

这期间增长最快的国家和地区，包括我们熟悉的韩国、中国台湾、中国香港、泰国、印尼、博茨瓦纳等。这些是世行召集的增长委员会（The Growth Commission）称为“经济奇迹”的国家，其中，1950年以来年均增长超过7%且连续增长25年以上只有13个国家。

现实中，相比发达国家，较发达国家和发展中国家的确经济增长更快，他们中即便最贫穷的国家，在增长年份平均增长率也能达到5.37%，而富有国家最多是4%多一点。这比较符合“追赶型增长”的理论。然而，从保持增长的时间来看，在1965年至2010年期间，最贫穷国家只有大约56%的时间在增长，另外44%的时间在倒退。换句话说，这些国家的经济可能头一年增长，但第二年又掉下去，最后加总在一起的成绩自然就不好。发达国家则不然，他们即便每年平均增长只有4.19%，但能够保持5年中有4年以上都在增长。

国际金融危机或是自然灾难影响等外部冲击也经常会带来经济上的震动。

为什么某些国家能很快反弹，而其他国家会停滞呢？举两个对比国家的例子：比如韩国，国民较为团结，因为这个国家的民族成分单一，居民收入差距也不大。当韩国遭受冲击时，大家很愿意齐心协力、共渡难关。但如果同样的冲击发生在巴西，这里居民收入差距大，种族矛盾多，民心不齐导致政府调节政策的动作会很缓慢，不太可能像韩国那样快速有效地应对危机。

由此可见，一个国家要持续增长，就要如同跑马拉松一样，不能跑5公里就休息半天，而是要速度不用太快但一直坚持跑下去，最后才能较快地抵达终点。很多发展中国家不但是经常停下来休息，还有可能经常是往回倒退几公里，因此注定很难跑到前面去。

国家治理的关键：阻止暴力

通过国家治理数据对比，贫穷国家和富有国家在体制上有显而易见的。贫穷国家的社会制度存在很多问题。

表面上大家能看得见的问题包括政府执政腐败、议员腐败和执法机构腐败，这三个不同机构的腐败，其根源还不一样。

丹麦、挪威等国在经济、政治、社会和环境各方面都发展得不错，有的人就会问，脆弱性国家做制度改革时直接照搬发达国家的制度不就行了么？比如治理腐败问题，可以通过加大透明度、控制垄断或者减少公权。然而，与发达国家相比，脆弱体制国家的发展逻辑完全不一样，这就是发展中的一个大问题：明明知道好的制度是什么，但就是学不来。

2007年，一本非常有影响的书名为Violence and Social Orders（《暴力与社会秩序》）。书中认为，理解人类社会在近现代进步和发展的关键，在于弄清从“受限型秩序”向“开放型秩序”转型。

丹麦、挪威等非常富有的国家，他们的社会秩序就被称作“开放型秩序”（open access orders），并且这种开放是多维度的，包括政治、经济和社会的开放。这些国家可以随意组织各类民间团体，他们的社会秩序具有强社会、强政府和强市场特征。但是在很多发展中国家，比如中国、印度以及其他脆弱性国家，社会秩序都是“非开放型秩序”（Limited Access Order），这些国家的共性是政治上想弄个新政党不容易，经济上面临各种监管和寻租造成的门槛，成立社会组织也比较难。

《暴力与社会秩序》这本书有三位作者：Douglass C. North、John Joseph Wallis和 Barry R. Weingast，三人都是经济学家，他们关注了暴力因素对经济的影响，这在经济学研究上是创新。解决暴力问题实际上是国家治理的首要问题，暴力问题导致政治动荡后经济基本就很难发展，因为没有人愿意去一个充满太多不可预测因素的国家投资。

怎么解决暴力问题？这本书中给出的答案是分权分租，即精英群体通过瓜分租金来维持社会和平，比如瓜分煤矿、石油等资源。也可能像突尼斯总统那样，全家霸占着垄断企业和国家资源，形成一个和平的精英合约。突尼斯当时被世行认为是中东国家的发展模范，因为其增长很快，教育也不错，从发展角度来看各方面都挺好。但直到这位总统倒台后才被发现，他和亲戚霸占了国内租金最高的产业。

如果有足够的租金可以瓜分并且精英间互相信任，这种方式确实可以维持一个国家的长期和平稳定。分权分租是维持和平的一个必要手段，这也是发展中令人感觉可悲的一点。如果有人想搞反腐改革，想减少租金、垄断，并且提高政府采购的透明度，很可能就会破坏了精英之间的合约。

这种精英合约对老百姓而言也不是完全没好处，它可以为老百姓创造一个和平的生活环境。因此，国家最基本的治理问题是靠租金来实现，而一旦去动摇了这个治理基础，老百姓和平的日子都无法持续。在这种情况下，很多落后国家就没有了改革动力，因为现实情况显然违反了改革的逻辑。

《暴力与社会秩序》还把“开放型秩序”和“非开放型秩序”的主要特征和逻辑做了对比。

在开放型秩序中，国家垄断了合法使用暴力的权利，统一的军事和警察组织受政治制度的控制。而所谓国家能够垄断暴力，只有发达国家和少数发展中国家能够做到。此外，在开放型秩序中，任何团体都可以通过规定的方式（通常是宪法）进行竞争以获得对政治体系的控制，所有公民都有权建立组织并参与各种经济、社会和政治活动，进而有可能通过竞争压低租金并刺激创新，以及通过竞争促使自适应效率提高。

非开放型秩序的逻辑，是通过形成一个占主导地位的联盟来减少地方性暴力问题，联盟成员拥有特权并同意尊重彼此的特权，这包括财产权、获取资源、组建组织等。另外，通过政治体系操纵经济体系以产生租金，从而确保政治秩序。非开放型秩序是稳定的，但不是一成不变的，因为没有一个主导联盟是永久的，意外的冲击和变化都可能破坏占主导地位的联盟。

暴力冲突的影响因素

任何国家都不可避免地面临各种内外压力，但是好的内部体制可以缓解压力。相反则会让多重压力成为诱发暴力冲突和脆弱性的风险因素。我们在分析全世界的暴力问题时，一般会从经济、政治和安全三个维度来分析可能风险。

一是经济因素

从经济层面来讲，内部压力主要表现为居民收入低、年轻人失业率高、自然资源被垄断、腐败问题严重和收入不平等，外部压力则表现为经济压力在全球化趋势下变得不可控，特别是那些依赖出口的小国家，以及越来越重要的气候变化难题。比如马尔代夫面临被淹没的风险，还有加勒比海上的一些太平洋岛国也受到严重的自然灾害冲击。总之，气候变化使得火灾、水灾、风暴频发，后果也越来越严重。

二是政治因素

影响暴力冲突的国内外政治因素很多，比如种族、宗教和地区间的竞争，对各类人群的歧视，和对人权的侵犯。

发展中国家和地区很多面临种族分裂的挑战。比如非洲，每个国家的种族关系都很复杂，当年英、法、德撤离非洲殖民地时非常仓促，可以说是随便画了几条国界线就分出了几个国家，把本来不该在一起的种族划到了一起。

当然多种族的国家也可以建立民族认同。比如坦桑尼亚与肯尼亚两国的种族成分都很复杂，但坦桑尼亚的建国总统Nyerere花了很多精力去构建民族认同，特别是通过教育和语言政策。肯尼亚就没有做类似的国家建设。几十年后，伯克利的Edward Miguel教授研究对比两国边境的村庄发现：肯尼亚种族多元化的村庄合力办事能力，明显低于种族同样多样化的坦桑尼亚村庄。

从这个案例来看，即便面对种族、宗教和地区竞争等内部矛盾，政府还是有很多事可以做，尽管改革的过程非常漫长且可能失败。

印度独立以后也想统一全国的语言，最后就未能成功。我在印度地方政府工作时，有一次开大会来了4万名地方政府代表。大家本该坐一起认真听总理讲话，结果很多代表在会场间溜达，他们听不懂总理在讲什么，因为他们没有统一的国家语言。政府统一语言的努力一直没有成功。印度的纸币上印了17种地方语言，这些语言对各种族都有重要意义。这种包容的语言政策是印度各民族和平共处的一种妥协，当然它也产生很大的治理成本。

三是安全因素

安全方面的内部压力表现为对执法部门不信任，以及以往暴力所遗留下来的创伤；外部压力则表现为外国势力入侵、外部力量对国内反动分子的支持，以及跨国恐怖分子和国际犯罪网络等。

内外压力与缺少具有合法性和能力的体制，最终构成了暴力风险。换句话说，体制可以成为内外压力的过滤器，好的体制可以让国家像竹子一样具有韧性。

到底哪些好的体制可以让一个国家具有韧性呢？这就是我们研究国家发展时最关心的问题。

防治暴力的四大机制

解决暴力问题，被视为国家治理的首要问题，显然治理的相关机制也应以此为首要任务。

概括而言，有四种大的治理机制：

1.制裁和威慑机制，主要是构建刑事司法系统，及时处理一些暴力行为。

2.权力分享机制，即解决精英分大饼的问题，包括选举制、内阁的规模及组成、权力下放到地方政府等内容。

3.再分配机制，包括资源税分配，财政拨款和老兵变公务员等。

4.争端解决机制，很多国家不光是靠正式的法律制度来解决争端，还有传统的族长机制等。正式与非正式法律制度的公平性很重要。

下面我们先以权力分享机制为例，来看看治理机制和解决暴力冲突的关系。

我在塞拉利昂工作时发现，那里政党获得的民众支持非常区域化。比如南方人基本投SLPP党，对SLPP党不满意的南方人会投PMDC党，但是PMDC党还是以前SLPP党的分支，南方人不会投APC党，那是北方人支持的党。APC党执政后会把财政和权力上的资源倾斜给支持他的北方选民，SLPP党执政后会将资源倾斜给支持他的南方选民。要避免上述问题，有些国家在选举制度上推行比例代表制，即各党候选人按获支持的比例来确定参与执政的人数。

另外，权利分享机制还表现在选举后的内阁席位分配上。非洲各国的内阁席位特别多，一个部长职位下面可能有好几个副部长职位。学者Ariola关于非洲的研究发现，非洲国家的内阁，每增加一个席位对减少暴力冲突会产生很大的正面影响，相当于1%的GDP增长对减少暴力的作用。再比如阿富汗的分权治理，本来两党候选人是不能共事的敌对势力，但是当其中一人成为总统后，要接受让竞选对手当副总统，这种妥协也是维持和平的方式。

从防止暴力的角度而言，再分配机制也非常重要。这方面东帝汶给我的印象特别深，那里有很多老兵，他们因为多年为独立而战，没有太多其它工作技能，但是因为他们对国家有贡献，退伍后政府就让他们成为公务员并安排好养老金，否则让他们放下枪也不是那么容易的。所以，做发展政策的时候，不能光从经济效率的角度来看问题。

脆弱性环境下企业发展的挑战

许多资源丰富国家就是世行所定义的“脆弱与受冲突影响”国家，比如刚果金。刚果金是一个资源特别丰富的投资国，但是它的社会治理能力非常差。很多依赖资源矿产的国家都存在这样的问题，其中不少高度依赖矿产资源的国家，其矿产出口占总出口的30%甚至80%以上。

我用世行治理指数的6个层面对比了高收入国家、中等收入国家、不发达国家和脆弱与冲突国家，发现富有的国家对腐败问题控制得不错，法治程度也高，并且监管质量、政府效力、政府稳定、话语权与问责等各方面都不错，但是脆弱性国家在这些方面表现都较差。

中国讲究的是“双边互赢”原则，所以不会主动去帮助发展中国家改革体制和政策，这与世行的理念刚好相反，世行的工作就是帮助发展中国家分析政策和体制的问题，然后帮助他们去实施改革。中国海外矿业投资越来越集中在发展中国家，包括资源丰富的脆弱性体制国家。中国公司海外投资面临的种种挑战中，投资接受国的治理水平是重要因素。

政府治理能力会直接影响到投资矿业的企业决策，因此，了解对方的地质潜力或资源确定性之外，还需要对方具有竞争力的财税体制、务实的外汇管制，以及综合采掘权的保障性、矿产政策稳定性、立法稳定性、基础设设施的完备度等因素加以考虑，这涉及政府在提供地质勘测、投资法律、矿权地籍管理、矿产政策和税收立法等方方面面的治理能力。

具体而言，中国公司在海外面临的挑战，包括脆弱性环境问题，导致矿区缺乏就业机会，缺乏供应商合同，以及因移民安置等问题而引发当地民怨，因劳工条件引发劳工抗议和罢工，还有公民社会与媒体要求公司公示纳税情况。另外，在战乱国投资还极可能遭受资产损失等。

总之，以上是我从国家发展的角度谈到深陷贫困陷阱的脆弱性国家，虽然我们明确体制建设能够帮助这些国家缓冲各种内外压力，但是体制建设在这些国家复杂的政治社会环境中又特别难做。所以全世界的贫困问题是否能在2030年解决，我是比较悲观的。此外，中国公司走出去后会去到很多这样的国家，所以很有必要对这些国家或地区有更深入的了解。

整理：何又夕 | 编辑：王贤青 、王志勤

周咏梅，北大国发院及南南合作与发展学院实践教授与全球伙伴关系主任，她的研究重点是政策效力及制度建设。