古代地方如何实现高效的行政治理？细说秦汉时期的地方政治制度

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引言

秦汉时期郡县制的出现，意味着我国地方行政制度的开始。

以“里”为基本单位的行政组织，实现了中央对地方的高效管理。

在庞大的国家管理中，地方上发挥了基本的管理、经济、教化、治安、服务功能，最大限度保证了国家的长治久安。

记载地方行政的竹简

秦代重视地方行政，但在它的地方行政制度并不完善。地方治理明显漠视教化，带着法家的刚性特征。

不完善的基层控制模式，是秦短命而亡的主要原因

有了秦朝覆灭的前车之鉴，西汉统治者重视地方对国家治理的重要性，不断完善地方行政制度，引导地方自治发展。并且，由于地方自治始终被掌控在合理的限度之内，因此基层不存在强大的地方势力，即使出现也被强大皇权及时清除。

一、从西周封建制走向秦朝郡县制

中国真正意义上的地方行政制度起源于秦汉，夏商时期并不存在地方行政制度，主要原因是当时的治理水平不足以对整个国家进行全面的行政区划。

无论是‘方国’，还是‘诸侯国’，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。

周天子出行

到了西周时期

，为了对全国进行有效的掌控，

周天子决定在全国实行封建制

。不过，由于封建制给予了地方过大的权力，导致后期地方割据局面不断，统治者为实行更有效的统治，不得不对封建制进行改良。

秦始皇统一六国之后，关于建立什么样的国家结构问题，被提到议事日程上。丞相王绾等人首先提出了分封诸子，重建封国制的方案。

这时候，

李斯

站出来说：

“诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便”。

提出了在全国范围内实行郡县制的建议。

秦代疆域图

李斯的建议实行下去后，

秦始皇在全国设立三十六个郡，并且还在郡下面设县

，这就形成了秦汉时期郡县二级制的行政区划。基层政区是县，少数民族地区的县称作道；高层政区是郡，以郡辖县，为纯粹的郡县二级行政区划制。

郡县二级制

一直沿用到汉武帝时期，汉武帝又在郡级政区之上设立了

“州

将全国划分为十四个州

。不过州在两汉绝大部分时间一直作为检察区存在，直

到东汉末汉灵帝中平五年

，州才成了郡级以上的行政区划，这标志着郡县两级行政区划制转化为

州郡县三级制

为了实行更加高效的地方治理，秦汉设立了自

中央、郡、县、乡、里

的五级行政组织。从管理权分割来看，从上至下依次递减，降至基层。

里政权享有的权力已十分微弱，但里又是构成庞大帝国的基层最小行政单元，是广大民众生产生活所依托的聚居地，是政社合一的基层组织。

里作为国家行政五级管理中最低一环，是国家履行各项社会管理职能的基础，里的权限虽小，意义却极大，秦汉时期，里行政主要由里吏承担，里吏是上下纵横影响里行政和里自治的枢纽群体。

秦朝行政机构

里吏的设置需要根据地方实际情况来设定，一般有核心职位与次要职位之分。在户数不满百户的里中，基层政府有设定里吏的权力，各个地方稍有不同。

里正、田典、什长、伍长

这四种里吏是基本职位，也是政策的主要落实者。

秦汉时期一个标准居民单位“里”的里吏职位和职数设置包括：

伍长二十人，什长十人；里监门二人；田典、里正各一人；里佐职数不定。社宰、里治中从事各一人；里祭尊、里祭酒职数不定，多一至二人；最后总计40名里吏，负责当地基础工作。

秦代官员分级

二、行政功能多样，事关政权稳定

地方的行政事务，是国家行政事务的缩影，大凡国家的大多政府职能，必然从地方中体现并反映出来，地方是国家行政的基础。

以里为基本单位的地方行政，

功能主要包括

户籍管理

征收徭役

教化乡民

治安社会

等功能。从而保证地方各项工作正常有序的开展。地方行政工作的有序开展是国家机器平稳运转的前提，是国家完成对内对外职能的起点。因此地方行政事关国家政权的稳定，故而秦汉政府高度重视。

古代乡里生活

地方的基础行政职能就是管理户籍，这也是是中国历代统治者最注意的问题之一。基层的治安是国家治安工作的重心，国家只有掌握了户籍的人数，才能对政治、军事、经济、文化、教育等方面的工作作出统筹安排，甚至家庭生活也与户籍有密不可分的关系。

地方治安关系到当地生产生活，因此地方上同样承担了治安功能。

秦代地方行政是郡、县两级制

，其下

又有乡、里基层政权和亭

这样的治安机构。层层地方政权是中央政府职权的延伸和扩展，因此对国家的长洽久安至关重要。

《汉书·韩延寿传》便有记载：

“又置正、伍长，相率以孝弟，不得舍奸人。闾里阡陌有非常，吏辄闻知，奸人莫敢入界。其始若烦，后吏无追捕之苦，民无棰楚之忧，皆便安之。”

乡里秩序稳定，国家可不治而安，

里吏则是负责里部治安的根本力量

，里吏的治安职能对于乡里社会的稳定发挥着决定性作用。

地方上还承担着征收税务的经济功能。

税收

口赋、献费、户赋、田租

秦代士兵

除征税以外，

基层还要承担国家的劳役工作

劳役可简单分为徭役和兵役

。秦汉帝国的大型建筑、交通设施、军事基础建设、官府手工业、农田水利基本建设等公共事业的建设工程，完全依靠征派徭役完成；而兵役征发则是保证国防。国家稳定需要建立一支强大的部队。

秦汉实现了军事、政治上的大一统，必然也要实现文化上的大一统。秦帝国沿袭了秦国自商鞅变法之后确立的法家文化传统，

汉代则吸取了亡秦之训，把乡里教化向前推进了一大步

，并以制度的形式将其固定下来。主要表现在学校教育和社会教育相结合，成功实施了对广大乡里民众的思想文化控制。

秦开始以法律的形式，正式确立了法家的指导思想地位。采用赤裸裸的文化专制，用国家机器强力摧毁多元文化传统，严禁其他学派的存在和发展，试图加强思想控制，结果适得其反。这一制度是造成基层社会出现动荡，和反叛的重要原因。

秦始皇

秦短命而亡，引起了汉初上层精英的冷静思考，他们认识到秦代不重教化是其夭折的最主要原因。

《新语·至德》

就有关于汉代统治者重视地方教化的记载：

“在朝者忠于君，在家者孝于亲，于是赏善罚恶而润色之，兴辟雍庠序而教诲之，然后贤愚异议，廉鄙异科，长幼异节，上下有差，强弱相扶，小大相怀，尊卑相承，雁行相随，不言而信，不怒而威，岂待坚甲利兵、深刑刻令、朝夕切切而后行哉？”。

注重地方教化一定程度上可以维护国家稳定。

而当发生突发灾害时，

地方也需要承担起赈灾功能，由里吏发放赈灾财物

。由于天灾人祸，一旦自然灾害发生，人民无法生存，国家常采取紧急救助措施。秦代忽视了这一方面，而汉尤其重视吸取秦亡之训，史书中有很多政府赈恤灾民的记载。

三、地方自治，构建和谐邻里关系

与地方行政功能相对应是地方自治，地方自治是当地居民的自我管理，没有政府作用的直接介入，地方自治为给他人或集体带来不同的有益影响。

古代村社

简单家庭或核心家庭，是组成基层的基本细胞。

编户民个体

又是组成家庭的基本成员，衣、食、住、行和劳作是他们日常活动的中心内容。由于生产力水平有限，当单个人或者一户民众无法单独完成其生产生活任务时，

邻里之间个人自由结合的各项自治活动，自然就产生了

。并从不同方面表现出来。

地方自治有以下几种情况：

首先，体现在鳏、寡、贫穷为地方弱势群体

，他们由于特殊原因导致经济生活困难。这类人群除了得到国家的适当救济之外，还常常受到地方富民的无私帮助，度过难关。在春、秋两季青黄不接，

没有粮食的时候，贫穷民户多有向富户借贷行为

。除了有偿借贷以外，富人也会无偿施与。

《后汉书·檀敷传》

便有富人慷慨解囊的记载：

“檀敷字文有，山阳瑕丘人也。少为诸生，家贫而志清，不受乡里施惠。举孝廉，连辟公府，皆不就。”

檀敷为人有志节，不接受乡里富人的恩惠，正说明了有乡里富者施舍贫者的事实。而当民众的生命受到威胁时，经济救助起到了挽救生命的作用，意义更为重大。

汉代县衙

其次，是婚、丧、嫁、娶之间的互相帮忙

。红白事依靠单个家庭是完成不了的，需要邻里之间的互相帮忙。这不仅体现在人力上，也体现在经济上。婚丧嫁娶花销很大，当承办家庭承受不起时，与邻居借贷就成了解决办法。

有能力的富人，向举办红白事的贫户提供借贷服务

，增进了邻里之间的感情。

最后，是邻里安全互救

。天灾人祸发生后，当政府的救济第一时间不能到达时，邻里间的互帮互相，就是个人与家庭正常存续的保证。除此以外，当贫户家无力抚养婴幼儿时，富人也会收养孤弱婴儿，足够的人口是国家强大的前提，而

较为富裕的编户收养婴幼儿

，把他们抚养成人，这无论从道义上讲，还是从国家利益层面上讲，都起到了重要作用。

构建和谐的邻里关系，是基层进行正常生产生活的必要条件。

通过地方自治，形成相对安全稳定的基层秩序。

从一定程度上稳定了地方基层秩序，促进了国家的稳定。

古代县的生活

结语

健全的里行政制度是基层实现持久稳定的基本前提，是国家正常实现各项行政职能的基础。有了完善的里行政制度，才有可能产生出健全完备的里行政控制能力。地方

行政控制力的施展要从实际出发，必须根据基层民众的承受能力量力而行，否则过度发挥里行政控制力，便会造成基层财力枯竭民力疲惫。

古代村社

民生问题不能解决，基层秩序出现错乱，普通民众自然走向政府的对立面。基层的知识分子不能通过合法流动渠道而步入仕途，知识分子、里吏、普通群众三者就会形成合力，爆发起义浪潮，这是造成国家动乱、秦代的亡国重要原因之一。汉武帝后期政局的动荡不安，西汉政权的更迭，也与此有关。

秦汉的地方行政作，为中国地方行政制度的开端，对后世历朝历代都有重要借鉴意义

。一方面需要通过地方治理来维持国家稳定，另一方面也要注意地方治理能力，量力而行，避免因为基层混乱导致国家动荡不安。

参考文献

《新语校注》

《汉书》

《史记》

《后汉书》