行政协议争议案件中如何适用调解？

根据我国行政协议司法解释的规定，人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。行政协议具有合同性和相对性的特点，这意味着行政机关和协议相对人均对行政协议享有处分权利，对该类案件适用调解，有助于促使行政机关对其协议范围内的权利义务进行调整，从而实现行政管理长远目标，促进社会和谐发展，也体现了自愿、公平、等价有偿、诚信的原则。本文从裁判规则、相关观点和法律规定出发，对行政协议争议案件中的调解适用问题进行了知识点梳理，供读者参阅。

1.行政协议案件属于可适用调解的行政案件，因政策、规划、用途等调整，导致行政协议已无法履行的人民法院可积极组织调解——古田翠屏湖爱乐置业有限公司、福建爱乐投资有限公司诉古田县人民政府行政协议及赔偿案

【案例要旨】行政协议具有双方意思表示一致的特点，审理行政协议案件可适用审理民事合同纠纷的相关规则，因此，属于可适用调解的行政案件。因政策、规划、用途等调整，导致行政协议已无法履行，人民法院多方组织调解，促成各方就案涉行政协议的解除、企业损失的赔付、项目建设用地收回、在建工程的交接、相关购房户及建筑商款项的善后工作等事项自愿达成调解协议，成功调解结案。

审理法院：福建省高级人民法院

来源：最高人民法院产权保护行政诉讼典型案例、福建省高级人民法院典型案例

2.检察机关在审查认定房屋征收决定和行政裁判正确的情况下，重点促成当事人达成征收补偿安置协议，在法律范围内帮助解决和保障行政相对人的合理诉求——曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案

【案例要旨】在涉房屋行政征收决定案件中，检察机关在审查认定房屋征收决定和行政裁判正确的情况下，将重点放在促成当事人达成征收补偿安置协议上，为当事人建立沟通渠道，在法律范围内帮助解决和保障行政相对人的合理诉求，引导其放弃不合理要求，促成双方达成共识。

来源：最高人民检察院发布“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例

3.重大行政争议诉前协商机制引导双方达成解决方案，既保护了投资者的合法权益，又促进了行政机关依法行政——某房地产开发有限公司与正安县人民政府履行行政协议争议

【案例要旨】人民法院积极推进以诉源治理推动市域治理，从源头上避免和减少纠纷的发生，充分运用重大行政争议诉前协商机制，引导双方达成解决方案，既保护了投资者的合法权益，又促进了行政机关依法行政，实质化解行政争议。

审理法院：贵州省遵义市正安县人民法院

来源：遵义法院发布“优化法治营商环境”十大典型案例

4.合议庭为避免协议相对人进一步扩大经营损失，运用协调方式解决行政争议，实现法律效果和社会效果的统一——安徽甜橙绿畅公共交通公司诉池州市人民政府、池州市城管局不履行特许经营协议案

【案例要旨】在特许经营权争议案件中，合议庭为避免协议相对人进一步扩大经营损失，引导相对人协调解决争议，要求行政机关负责人出庭应诉并配合人民法院协调，促成双方达成协议补偿，保护相对人合法权益，同时协调退还押金保护市民财产权益，运用协调方式解决行政争议，实现法律效果和社会效果的统一。

来源：安徽高院发布实质性解决行政争议十大典型案例

5.协议相对人与行政机关达成调解协议后就同一事项重新签订行政协议，且协议已实际履行完毕的，相对人请求继续履行调解协议，人民法院不予支持——何玉锦诉安徽省天长市人民政府行政协议案

【案例要旨】协议相对人与行政机关就房屋征收补偿决定一案达成调解协议，后就同一房屋的征收补偿安置问题重新与该行政机关签订了《房屋征收补偿协议》，应视为是对前述调解协议的替代。且相对人在《房屋征收补偿协议》签订后自愿腾空房屋、交付房屋钥匙，并领取征收补偿款，协议已实际履行完毕。相对人请求继续履行调解协议的，人民法院不予支持。

案号：（2021）皖行终529号

审理法院：安徽省高级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-04-25

法信 ·司法观点

一、行政协议案件适用调解的条件

法院的调解是以当事人行使诉权为基础，以当事人意思自治为条件，以当事人依法行使处分权为内容的一项诉讼制度。但是，当事人自愿调解也并非不受约束。

首先，行政协议案件的调解需符合行政诉讼法的立法目的。行政协议案件的调解应当与行政诉讼法的立法目的和法律价值相符合。

其次，行政协议案件的调解必须基于自愿原则。在行政协议案件调解应当遵循的原则当中，由于行政机关与当事人地位的事实不平等，自愿原则应居于核心地位，具有特殊的重要性。具体来说，调解必须基于自愿原则要做到以下几个方面：

一是调解程序的启动应以当事人自愿为前提；

二是调解协议内容应在双方自愿同意的情况下达成，重点关注是否存在当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议、调解显失公正、强迫调解等情形；

三是调解程序的终结应当尊重当事人的自愿；四是法官要保证居于中立地位。

再次，行政案件议的调解必须基于合法原则。在理解合法原则时，我们需注意以下三个方面的内容：

第一，行政协议案件的调解不能排除对行政协议合法性的审查。人民法院必须对行政协议的订立方式及具体内容等方面是否合法有初步判断后，再根据案情确定是否提出调解建议；

第二，行政协议案件的调解不同于私法上的意思自治，人民法院应当对调解活动及调解内容进行监督；

第三，行政协议案件的调解应限于当事人对诉讼标的具有处分权，不仅事实上有处分的可能，法律上也要有处分的权限。

最后，行政协议案件的调解，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

同时，我们还需要注意：

第一，行政机关如果超越职权与行政相对人订立行政协议，不具有按照协议有效的条件进行调解的可能。

第二，调解必须遵循在行政机关和行政相对人之间互相让步的前提，如果行政机关单纯让步的，不属于此处的调解，而属于认诺或者舍弃；

第三，如果被诉行政协议无效，不具有按照协议有效的条件进行调解的可能；

第四，行政机关以放弃职责或者侵害社会公共利益方式作出让步的，法律不允许。同时行政协议案件的调解不能违背社会公序良俗，如果调解符合法律规定，但是违背了正常的社会道德伦理，违背了社会公正的期待，违背了当地的善良风俗，则该调解亦属于违法调解。

（摘自最最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第383-385页。）

二、行政协议诉讼调解的适用范围

《行政诉讼法》第六十条第一款规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”《行政协议解释》第二十三条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。”后者规定的行政协议案件可以调解，并不是说所有行政协议案件都可以调解，其调解范围一般限于行政协议案件中具有民事性质的诉讼事项和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权范围内的诉讼事项，即前者规定的“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”；如果涉及行政性质的诉讼事项，如处分行政职权、不利实现行政管理目的、影响公共服务目标实现的诉讼事项，若也适用调解的话，则有可能违反行政法的规定而构成违法调解。

（摘自毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年版，第181页。）

三、行政协议案件的迳行调解制度

《行诉解释》第八十四条规定，人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。

一般而言，从调解的角度对法院所受理的诉讼案件类型划分，可以分为有必要调解案件与无必要调解案件。有必要调解的案件当之中，实际上包含有可能调解案件与无可能调解案件两种类型。而有可能进行调解的案件又可以分为可以不经庭调查辩论迳行调解的案件以及需要经过法庭调查辩论后调解的案件。因此，在司法实践中，需要合理甄别出“可以迳行调解的案件”，这样一方面可以防止对立案后可以直接进行调解的案件没有调解，而直接进入诉讼程序，增加当事人诉累，同时也可以防止对一些不应当进行调解的案件进行调解，浪费司法资源。因此，人民法院在对行政协议案件进行迳行调解时，需有三个前提条件：第一，法律关系明确；第二，事实清楚；第三，双方当事人同意。

在对行政协议案件迳行调解时，我们需注意以下几个方面：

（1）准确认定“法律关系明确”。在行政协议案件中，只有行政协议的合法性已有明确的结论，或者在签订行政协议双方的权利义务关系明确的情况下，才能认为是法律关系明确。

（2）正确把握“事实清楚”。迳行调解制度必须建议在事实清楚的基础上，避免“和稀泥”，尤其是在行政协议案件调解过程中，因为涉及公权力的处分，法官更需要对行政协议的合法性进行判决，不能为了减轻诉累，而滥用调解。同时，调解的核心是尊重当事人的处分权。行政协议案件的调解，并不需要全部事实完全清楚，只要人民法院全面审核当事人提交的证据后对争议事实基本确认，不再需要进行大量的调查和取证工作。

（3）不能强迫调解。适用迳行调解时，应当充分保护当事人的权利，对于不能迳行调解的行政协议案件，一味追求调解可能会适得其反，引发当事人对法院和法官的不满和质疑。

（4）法律关系不明，事实难以查清的行政协议案件，不适用迳行调解，但并非不能调解。在目前的情况下，行政协议案件的审理，由于人民法院尚缺乏相应的成熟经验，加之行政协议的相关制度还不够明确和完善，因此行政协议案件判决起来一般会比较困难，而调解则可能更能起到定分止争的效果，更能彻底解决纠纷。

注：上文观点所提及的“《行诉解释》”全称为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》”

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用，人民法院出版社2020年版，第325页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第六十条【调解】人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第一百零一条【适用民事诉讼法规定】人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第八十四条人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。

3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第二十三条人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。

人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。