公共企事业单位未按要求公开信息，利害关系人如何获得救济？

2019的《中华人民共和国政府信息公开条例》将原条例第37条替换为第55条，公共企事业单位信息公开的规范依据不再是“参照条例执行”，而是“依据相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”，同时授权“全国政府信息公开主管部门可以根据实际需要制定专门的规定”。监督救济方式也不再“参照条例执行”，包括行政复议、诉讼，而是变为“公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果”。本文对公共企事业单位未公开信息行为的救济问题选取法律、裁判和观点供读者参阅。

法信 · 裁判规则

1.涉教育等公共企事业单位未公开相关信息行为，应向有关主管部门或者机构申诉——胡某诉某第一中学政府信息公开案

【案例要旨】涉教育等公共企事业单位未公开相关信息行为，应向有关主管部门或者机构申诉，而非直接向人民法院提起行政诉讼，该行为不属于行政诉讼受案范围。

来源：抚州法院网

2.申请人对高校作出的信息公开答复不服，可向有关主管部门或者机构申诉，也可向相关职能部门举报——云强诉北京市人民政府行政复议案

【案例要旨】高等学校做出的信息公开答复，如果没有法律法规、国务院有关主管部门或者机构的规定等依据，不能依照条例提出行政复议申请，申请人可以向有关主管部门或者机构申诉。

案号：（2020）最高法行申3406号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网

3.公民、法人或者其他组织认为供电企业不依法履行信息公开义务的，可以向国务院能源主管部门及其派出机构申诉——张良田诉安徽省合肥市人民政府行政复议案

【案例要旨】公民、法人或者其他组织认为供电企业不依法履行信息公开义务的，可以拨打电话或发送短信至投诉举报热线12398向国务院能源主管部门及其派出机构申诉，其向市政府申请行政复议，没有法律依据。

案号：（2019）最高法行申10114号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网

4.申请人对儿童福利院的信息公开情况不服，可以向有关主管部门或者机构申诉——韩素华诉郑州市儿童福利院信息公开案

【案例要旨】儿童福利院作为公共服务事业单位，申请人对其信息公开相关行为不服，可以向有关主管部门或者机构申诉，而不应通过行政诉讼解决。

案号：（2020）豫行终2777号

审理法院：河南省高级人民法院

来源：中国裁判文书网

法信 ·司法观点

公共企事业单位未依法公开信息的责任主体认定

在我国，《政府信息公开条例》除了规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织是政府信息公开的适用机关外，第三十七条还规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”。这一条款引起广泛关注，意义非常重大。 首先，从现实需要来看，由于这些公共企事业单位与人民群众利益密切相关，与社会经济发展密切相连，将其纳入政府信息公开的义务主体，必将有利于人民群众对其行使直接的监督，促使其改善社会公共服务的水平。其次，更为重要的是，这一规定是对公共管理社会化趋势的积极回应，有可能对我国的行政主体理论和行政诉讼制度带来积极影响。“公共管理社会化是指政府收缩管理范围，将一部分职能逐步交给非政府社会组织承担的过程。公共管理社会化的过程就是公共管理与服务主体由一元走向多元、由单一政府管理变换为政府与社会共同治理的过程。在这个过程中，国家权力、政府职能逐渐收缩和社会自治空间的不断扩大相伴进行。在现代社会，政府并不是公共行政的唯一主体，各种社会力量，包括行业组织、社区组织、公共事业单位等也可以成为公共行政的主体，承担对公共事务的管理职能。”按照英国法学家韦德的定义，所谓行政法，“简言之，它是关于公共管理的法。据此定义，行政法不仅包括中央和地方政府的组织机构，而且还包括有关社会服务的法、公共事业的法（如水、汽油、邮政服务、运输等），包括调整和规定居民个人活动的法，而不论是出自社会的、经济的和环境的原因。”姜明安教授也指出：“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”公共行政主体的多元化，可以说是行政权力的一种对外“让渡”，导致某些公共企事业单位具有了双重身份：一方面，它要接受行政机关的管理和监督，成为行政机关的相对人；另一方面，又要对一定范围内的成员进行管理、监督与提供服务，相对于一定范围的成员来讲，它又成为行政主体。社会公权力既然成为一种权力，如果没有法律和制度的制约，同样会产生滥用和侵权。因此，在程序、救济等方面进行制度设计，就显得非常必要和迫切。赋予公共企事业单位以政府信息公开行政诉讼的被告资格，就属于一个非常重要的救济手段。

司法解释征求意见稿曾经规定：“公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中的信息公开行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，参照本规定执行。”网民对此规定普遍表示欢迎。但争议无疑是存在的，其中最大的障碍，就是传统的行政主体理论（公共企事业单位毕竟不是行政机关，也不都属于法律、法规授权的组织）。因而有的同志认为：“条例要求这些企事业单位公开信息行为参照条例执行，符合公共利益的需求。但这不等于相关的诉讼也是行政诉讼。”此外，有的地方法院还担心闸门一旦放开，大量以公共企事业单位为被告的案件涌入法院，可能会给法院的行政审判带来沉重负担。最后，有关方面建议：“鉴于公共企事业单位信息公开纳入行政诉讼涉及公共企事业单位信息公开行为是否属于具体行政行为、公共企事业单位能否作为行政诉讼被告、公共企事业单位信息公开行为法律关系界定、公共企事业单位信息公开工作实践等问题，情况比较复杂，建议作进一步研究，暂不作出规定。”权衡之下，我们只得忍痛割爱。虽然不妨碍条件成熟的地方对此做出尝试，但问题的最终解决，可能还要寄望于行政主体理论的重构和《行政诉讼法》有关被告资格规定的修改。

注：上文中“第三十七条”已在2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》修改为第五十五条。

（摘自李广宇编：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年8月出版，第166—168页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国政府信息公开条例》

第五十五条教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定。

前款规定的公共企事业单位未依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。

2.《公共企事业单位信息公开规定制定办法》

第二条国务院有关主管部门应当根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十五条和本办法的要求，制定或者修订教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等领域的公共企事业单位信息公开规定。

全国政府信息公开工作主管部门根据经济社会发展情况和工作实际，逐步扩大本办法适用范围。

第八条公共企事业单位信息公开的监督方式，以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

各级主管部门应当建立专门工作制度，明确处理期限，依法及时处理对有关公共企事业单位信息公开的申诉。

3.《高等学校信息公开办法》

第二十六条公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报；对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。

4.《供电企业信息公开实施办法》

第二十二条公民、法人或者其他组织认为供电企业不依法履行信息公开义务的，可以通过信函、邮件或12398能源监管热线等方式向国务院能源主管部门及其派出机构申诉。

国务院能源主管部门及其派出机构应当依法依规及时处理申诉事项。信息公开申诉事项的处理应当参照 12398 能源监管热线投诉举报处理有关程序及时限规定。

5.《国家铁路局政府信息公开实施办法》（暂行）

第十五条公民、法人或者其他组织认为国家铁路局、地区铁路监督管理局不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。