《银行保险机构消费者权益保护管理办法》重点条款的对比与解读

原标题：王立宏等：《银行保险机构消费者权益保护管理办法》重点条款的对比与解读

一、《银行保险机构消费者权益保护管理办法》出台背景与意义

随着我国金融市场改革发展不断深化，金融产品与服务日趋丰富，个人消费者在购买金融产品、接受金融服务过程中，因银行保险机构提供金融产品与服务的行为不规范所导致的金融消费纠纷也呈现逐年上涨趋势。

为建立健全金融消费者保护基本制度，2015年国务院办公厅下发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，中国人民银行及银保监会相继于2019年至2021年期间作出《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》《银行业保险业消费投诉处理管理办法》等监管制度，上述监管政策意在逐步完善国内金融行业消费者权益保护的监管要求。

2022年5月19日，银保监会发布《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）公开征求意见的公告，并于2022年12月30日正式下发《银保监会发布银行保险机构消费者权益保护管理办法》（以下简称“《管理办法》”）。《管理办法》的出台，体现出银保监会高度重视金融消费者权益保护，积极回应消费者和社会舆论反映强烈的问题，意在从强化金融知识教育宣传、规范金融机构行为、完善监督管理规则、及时惩处违法违规现象等方面建立行为监管框架，推动落实银行保险机构消费者保护主体责任，切实维护银行业保险业消费者合法权益。

笔者尝试通过梳理《管理办法》与《征求意见稿》的主要差异点，对《管理办法》提出解读意见，以供各方探讨。

二、《管理办法》修改要点梳理

（一）《管理办法》调整明确适用主体范围

在适用范围方面，《管理办法》与《征求意见稿》主要差异在于：《管理办法》删除了《征求意见稿》中有关普通消费者的定义，以及银行保险机构针对该等普通消费者需额外承担的义务等表述。笔者理解，“普通消费者”相关定义可能参考自《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》对于“专业投资者”“普通投资者”“风险承受能力最低类别投资者”的划分，但与基金投资不同的是，银行保险机构向消费者提供的金融产品或金融服务的类型较为多样，并不都形成投资关系。在《管理办法》删去“普通消费者”相关定义后，笔者理解，《管理办法》中所指消费者可参考《中华人民共和国消费者权益保护法》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》及其他法律法规规定中对于消费者的认定范围[1]。

《管理办法》另一亮点为将对银行业机构建立消费者适当性管理机制的要求扩展适用至保险公司，并从实质重于形式的角度，将“邮政企业代理邮政储蓄银行办理商业银行有关业务”也纳入监管范围。

（二）《管理办法》部分条款进一步强化银行保险机构的义务

1. 《管理办法》明确银行保险机构董事会为消费者权益保护工作的最终责任主体

《管理办法》在《征求意见稿》基础上新增银行保险机构董事会、监事会、高级管理层的职责分工条款，并明确董事会承担消费者权益保护工作的最终责任，并需设立消费者权益保护委员会。在内部职责分工方面，《管理办法》则要求银行保险机构明确履行消费者权益保护职责的部门。

2. 《管理办法》对银行保险机构信息披露机制予以完善

可以看出，《管理办法》对于银行保险机构信息披露机制进行了细节完善，明确要求银行保险机构需要通过年报等方式将消费者权益保护工作开展情况定期向公众披露。因此，银行保险机构在日常经营过程中，需形成对消费者权益保护工作开展情况予以记录、总结并定期披露的机制。

另需注意，《管理办法》对于《征求意见稿》中的贷款类产品应明示的信息进行了调整，即从“年化综合息费成本”修订为“年化利率”。笔者理解，《管理办法》调整后表述即与中国人民银行公告〔2021〕第3号保持一致，避免了监管规定的冲突。

3. 《管理办法》对于银行保险机构开展外部合作时应当在合作协议中约定事项的调整

笔者理解，该等细节修订意在明确银行保险机构与第三方合作过程中需特别关注事项。银行保险机构在与代销机构、保险经纪公司等在内的合作机构签订合作协议时，应当审查该等合作协议是否满足《管理办法》有关合作双方关于消费者权益保护的责任和义务方面的要求。

4. 《管理办法》对于侵害消费者自主选择权、公平交易权情形的调整

对于侵害消费者自主选择权、公平交易权具体情形的界定，《管理办法》对《征求意见稿》第二十五条、第二十七条进行了部分修订，笔者理解主要删去了实践中判定可能存在难度的情形，但并不意味着被删去的情形被纳入合规范畴。例如《征求意见稿》第二十五条第（二）款情形，在《商业银行收费行为执法指南》中即明确列为商业银行的禁止性情形。

5. 《管理办法》对于银行保险机构内部治理的调整

相较《征求意见稿》，《管理办法》通过要求消费者权益保护成为贯穿业务流程各环节、设置消费者权益保护审计方案的方式，落实银行保险机构内部治理规则的调整。

（三）《管理办法》赋予了银行保险机构在工作机制方面更大的灵活性，限缩了银行保险机构部分义务的适用范围

笔者理解，上述调整分别从事前预防的消保审查机制、内部管理的考核与审计机制、产品信息公示、营销宣传和催收等方面赋予了银行保险机构在工作机制方面更大的灵活性，合理限缩了银行保险机构部分义务的适用范围。例如《管理办法》第九条的调整有利于银行保险机构根据条款的实质判断该变化是否涉及消费者利益及是否发生重大变化，并进而判断是否需开展审查。

值得注意的是，《管理办法》第四十一条对于《征求意见稿》相关表述作出了较大调整，即明确在银行保险机构委托外部机构实施催收前需向债务人告知，对于自行催收情形则未作特殊要求。另外，《管理办法》还删去《征求意见稿》第四十条第（一）款情形，笔者理解该等修订主要是监管思路的变化，即将该种情形认定为《管理办法》规定的银行保险机构未尽到消费者信息保护责任而不再纳入违法催收情形予以管理。

（四）其他修改亮点

笔者理解，《管理办法》表明监管部门着眼于将消费者的教育宣传从产品与服务的营销与推介转向提升消费者金融素养。这一转变意义重大，最为典型的即是消费者在购买以银行理财为代表的资管产品时所产生的纠纷。自2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等监管规定实施以来，银行保险机构对于资管产品逐步落实禁止刚性兑付、净值化管理等要求，但产品转型的速度远超过了消费者的认知变化速度，特别是中老年消费者仍持有理财产品具备保本保收益特征的想法，在市场发生震荡、理财产品净值减损时即产生巨量纠纷。因此，对银行金融机构而言，通过金融知识教育宣传提升消费者金融素养，正是为金融业高质量发展营造理性良好的市场环境的必要措施。

2. 《管理办法》规范银行保险机构个人信息处理行为

笔者理解，根据《个人信息保护法》的规定，生物识别、特定身份、金融账户信息等均属于敏感个人信息，银行保险机构在收集、使用及处理消费者的个人信息时，应特别注意结合《管理办法》《个人信息保护法》及其他个人信息保护的相关法律法规要求，建立个人信息保护内部管理制度，使行业在充分发挥数据价值的同时切实保护消费者个人信息安全。

3. 《管理办法》要求设立银行业保险业纠纷调解组织

笔者理解，《管理办法》注重构建包括监管部门、行业协会、行业纠纷调解组织等多主体共同参与、齐抓共管的银行业保险业消费者权益保护体系与纠纷多元化解机制。为保障纠纷多元化解机制的运行，《管理办法》明确银保监会及其派出机构指导设立银行业保险业纠纷调解组织并监督运行，根据笔者查询，截至2022年9月，全国已有527个银行业保险业纠纷调解组织入驻人民法院调解平台开展线上调解工作[2]。后续银行业保险业纠纷调解组织的建立流程、运行机制、职责细分、监管体系等具体细节，还需监管部门予以进一步细化。

4. 《管理办法》加大对侵害消费者权益行为的追责处罚力度

相较于《征求意见稿》，笔者理解《管理办法》主要明确了对侵害消费者权益行为的追责处罚可以将《管理办法》作为依据。而《管理办法》则在已有监管规定的基础上加大对侵害消费者权益行为的追责处罚力度，首次明确对于银行保险机构严重侵害消费者合法权益，且造成恶劣影响等情形的行为，除有关责任人员外，还要追究相关董事及高管责任。

三、《管理办法》对银行保险机构的影响

除上述对比解读的重点条款与修订亮点外，《管理办法》对于银行保险机构的消费者权益保护制度进行了系统梳理并提出新的要求，银行保险机构需将消费者权益保护纳入公司治理、企业文化和经营战略，建立完善消保审查、信息披露、适当性管理、个人信息保护、合作机构管控、消保内部考核和审计等工作机制，构筑全方位的消费者权益保护工作体系。

《管理办法》的生效时间是2022年3月1日，在此过渡期间内，银行保险机构应当在内部制度构建、职权分工、信息安全保护系统、第三方合作机制、产品流程、营销管理渠道等多方面落实消费者权益保护的合规要求。

●注释：

[1]《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第二条第三款规定，“本办法所称金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。”

[2]数据来源：《中国审判新闻半月刊·总第302期》，网址：

https://view.inews.qq.com/a/20220929A01BS700

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