区域协同审计组织模式的实践探索

把握新发展阶段，贯彻发展新理念，构建新发展格局是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展环境、阶段和条件变化作出的战略决策，是新时代对内改革和对外开放的主动选择。在新发展格局下，随着京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈等区域重大发展战略的实施，区域协调、一体化发展正逐渐成为我国经济社会发展的重要支撑和新趋势。新形势下，国家审计应更加关注区域协同发展过程中的新情况新问题，发挥“经济体检”功能，助推经济社会平稳健康发展。

区域协同审计的概念

区域协同审计以资源优化配置的价值实现为出发点，以促进区域经济稳健发展为目标，组建跨层级、跨专业、跨区域、跨组织的监督主体，利用审计的专业优势和先进的技术手段，从经济主体、空间尺度、经济社会不同维度上构造各部分之间的关联，开展财政政策、基础设施、产业布局、城乡发展、市场体系、公共服务、生态环保等多方面的审计活动，发挥审计在区域经济发展中的效能。广义的区域协同审计指审计机关与其他监督机关、社会审计机构共同开展的跨行政区域的审计工作，以达到审计效果最大化。狭义的区域协同审计指审计机关开展的区域审计协作，结合区域自身的政策目标和特色领域，为同一审计目标和审计对象，统筹协调区域内不同行政级别、不同行政管辖区域的审计机关，在审查标准、范围、程序等方面进行的全面规划、协调、服务和监督，促进该区域的精细化治理和个性化发展，以达到审计效果最大化。本文所研究的区域协同审计取其狭义的概念，仅指审计机关之间开展的区域审计工作。

区域协同审计的组织模式

区域协同审计是随着区域经济的发展应运而生的，它打破了以行政区域为依据的划分方式，转为采用以经济政策为依据的划分方式，即区域经济圈。区域协同审计可以某区域经济圈或经济圈内的特定事项为审计对象，也可以某一跨行政区域的基础设施、自然资源等为审计对象。所以，审计对象的跨行政区域性是区域协同审计的最重要特征，其必然要求各区域审计机关之间进行协同合作，从而更好地开展审计工作。基于此，我们从理论和实践中主要提炼出两种区域协同的组织模式，即上级审计机关统筹下的区域协同审计和同级审计机关合作的区域协同审计。

（一）上级审计机关统筹下的区域协同审计

上级审计机关统筹下的区域协同审计，简称“上级统筹审”，是指由上级审计机关依据法定职责和管辖权限，统一组织其管辖范围内的多个下级审计机关开展的跨区域协同审计模式。此种模式下，上级审计机关组织和发起审计工作，制定项目计划，进行审前调查，编写审计工作方案，确定审计目标、审计内容和审计方法，对审计结果负责，在协同审计中处于核心和主导地位。下级审计机关积极配合参与项目，对上级审计机关的具体要求进行贯彻执行和及时反馈，体现上下级审计机关之间的纵向协同性。同时，下级审计机关相互之间需要协同配合，体现横向的协同性。这种模式适用于跨区域的、大型的、社会关注度高的审计项目。

“上级统筹审”可以是审计署统筹下的某些省（市）级审计机关参与的跨区域审计项目，也可以是省级审计机关统筹下的其管辖范围内某些地市级审计机关参与的跨区域审计项目，还可以是地市级审计机关统筹下的其管辖范围内某些区县级审计机关参与的跨区域审计项目。

其优势在于：一是上级审计机关组织审计有利于引起区域内各级政府及相关部门的重视，有利于审计工作的顺利开展。二是从审计资源调配上看，上级审计机关组织审计更有利于统一调配审计力量、优化审计资源，强化审计机关上下联动和横向协作，提高审计资源配置效率和审计监督整体效能。三是从审计力量上看，上级审计机关具有更高的站位和更宏观的视野，拥有更为综合全面的审计力量，更有利于项目的推进。

（二）同级审计机关合作的区域协同审计

同级审计机关合作的区域协同审计，简称“同级合作审”，是指由两个或两个以上的行政级别相同的审计机关依据法定职责和审计管辖范围，开展的跨区域协同审计模式。这种模式下，合作主体是行政级别相同的审计机关，如省与省、本省的市与市、跨省的市与市审计机关，他们之间不存在上下级的指导关系，是平级审计机关之间为了实现同一审计目标，针对同一审计对象，主动合作、协同开展的跨区域联合审计工作。“同级合作审”的审计报告由合作的所有审计机关共同出具（每个审计机关针对其管辖范围内的对象出具审计报告），并对审计结果负责。“同级合作审”通常由某一地审计机关发出邀请，其他同级审计机关通过自主协商、签订合作协议等形式组织审计项目；在审计过程中，资源共享，目标一致，及时协调配合；在审计结果上，整合问题和建议，共同构建完整的审计综合报告。

其优势在于：一是“同级合作审”更具有灵活性。由于同级审计机关之间是平等、自愿的合作关系，只要各方审计机关意愿一致、目标趋同且符合审计管辖范围的法律规定，即可通过协商达成一致，开展区域协同审计。二是“同级合作审”能有效提升审计效能、拓展审计范围。

区域协同审计的实践探索

2020年，四川省审计厅开展的川南经济区一体化发展协同推进专项审计调查，在全省属于首次以“上级统筹审”模式开展的跨市区协同审计；2021年，云南省审计厅、四川省审计厅、贵州省审计厅三家省级审计机关共同完成的赤水河流域生态环境保护治理情况审计调查，在全国属于首次以“同级合作审”模式开展的大型跨省域协同审计。本文将以两个典型的区域协同审计项目为例，进行实证分析，探讨“上级统筹审”和“同级合作审”两种模式在实践中的应用情况，以期更好地建立和完善区域协同审计模式。

（一）“上级统筹审”项目实证分析

2020年，四川省审计厅以川南经济区为审计对象，开展了川南经济区一体化发展协同推进情况专项审计调查（以下简称“川南审计调查”）。该项目由四川省审计厅统筹，组织了内江、自贡、宜宾、泸州四市审计机关共同开展跨区域的协同审计。

该项目的审计对象是川南经济区的区域经济一体化发展情况，包含了内江、自贡、宜宾、泸州四个市级行政区域，是典型的跨区域审计项目。四川省审计厅作为省级审计机关，将川南审计调查项目列入年度项目计划，进行审前调查，编制项目实施方案，组织川南四市审计机关参与到审计项目中，并抽调相关业务骨干编入审计项目组，开展审计工作。最终由四川省审计厅整合川南四市的审计情况，发现问题、分析原因，提出促进川南经济区区域经济一体化发展的审计建议，对审计结果负责。

川南审计调查是四川省审计厅在地方区域协同审计项目中的首次尝试，取得了较好的成效。一是实现了区域协同审计的目标，充分发挥了审计机关在促进区域经济健康发展方面的重要作用。此次从审计视角对川南区域经济发展情况进行了一次“经济体检”，其目的在于全面掌握其区域经济推进过程中的做法，揭示问题和困难，提出有针对性的审计意见建议，促进川南区域经济有序推进，并深度融入成渝地区双城经济圈的建设。从审计结果来看，四川省审计厅从微观、中观、宏观三个层次提出审计建议，不仅针对审计过程中发现的具体微观问题提出了整改意见，还针对省直部门从改进部门与行业的管理方面提出建议，以及完善政策制度、加强顶层设计、强化省级统筹协调等方面的建议。二是通过实践总结出一些适合区域协同审计的方式方法。如把研究型审计理念贯穿审计项目始终，加强审前调查，充分了解和掌握审计对象的情况，在审计过程中要正确处理好审计监督和审计服务的关系，自觉把审计工作融入区域经济社会发展的大局中考虑，坚持以“三个区分开来”重要要求为指导思想，做到审慎包容、客观公正评价；开门搞审计，积极做好与审计对象的沟通交流，区域经济审计涉及面广、审计点位多，审计对象可能跨省或者一般包含同一省内的省、市两级主管部门和多个市级政府，基本覆盖了一项工作在组织领导和具体执行上的全部责任主体，构成了纵横交错的复杂局面，需要在事前、事中、事后做好充分、顺畅的沟通交流工作，确保审计顺利进行。三是通过实践证明了“上级统筹审”模式在地方区域经济发展中是切实可行的，能为今后的审计工作提供样本意义。

（二）“同级合作审”项目实证分析

2021年，为了贯彻落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的战略部署，切实推进赤水河流域生态环境保护共建共治共享，四川、云南和贵州三省审计机关共同决定，按照“区域联动、计划协同、实施同步、技术互鉴、成果共享”的原则，采取区域协同审计的模式，对赤水河流域生态环境保护治理情况开展专项审计调查（以下简称“赤水河审计调查”）。

赤水河审计调查是典型的同级审计机关合作的区域协同审计项目。从审计主体上来看，四川、云南和贵州三省审计机关是同级审计机关通过签订合作协议的方式，构建跨区域审计合作机制，共同决定对赤水河流域生态环境保护治理情况进行审计，体现了同级审计机关之间的协同性。从审计管辖权限上看，赤水河流经云贵川三省的行政区域，三省审计机关对流经其省域范围内的河段有审计管辖权，通过三省合作的方式，可以对整个赤水河流域进行生态环保审计，实现“1+1+1>3”。从审计目标上看，三省审计机关明确了协同审计的共同目标是关键，在共同目标的指引下，三省审计机关制定共同的审计工作方案，同步实施审计项目，实时共享审计信息，实现协同合作。从审计结果上看，一方面，三省审计机关针对各自审计管辖范围内的河段出具单独的审计调查报告；另一方面，三省审计机关经过充分沟通形成了统一的审计调查报告模板，统一了调查口径，为统一出具综合审计报告打下基础，最后由三省将审计情况汇总后形成赤水河流域的全流域报告报审计署，形成审计合力，从国家层面推动赤水河流域生态环境保护，体现审计的协同与合作。

该项目在实操过程中也总结和沉淀出一些好的做法。一是创新组织方式，强化审计全过程联动。加强审前沟通，明确了合作方式和共同目标。注重过程的联动，探索多种形式的合作机制，如建立联络员制度，由三省审计厅的资源环境审计处负责人担任，根据跨省合作审计的需要，可轮值牵头负责合作审计事宜；定期印发工作动态，明确各省审计组统一的工作方向和工作重点 ；针对具体事项开展协同查证，共同研究问题定性和处置方案，互通核查方法和取证情况，推动尽快形成解决方案。坚持审后协同，按照统一模板编制审计调查报告。二是统筹审计内容，聚焦区域共性和个性问题。为了充分体现项目特色，三省审计机关在审计调查报告中均将“赤水河流域生态保护协作机制建立健全和运行情况”作为单独的板块进行了重点关注，作为审计调查项目的必答题，同步揭示流域的共性问题。同时，由于云贵川三省分属赤水河流域的不同河段，各省域内的具体情况有所不同，故除了必选题以外，每个省还有自己的可选题，即各省的关注重点不同，主要体现在同一板块中关注不同的审计事项和同一事项中选择不同的审计关注点。三是提升项目质效，形成各层级和多元化审计成果。审计成果的提炼和运用是尤为重要的“后半篇文章”，是项目实施成效的最终体现。在赤水河审计调查项目中三省审计机关注重多层级、多元转化运用审计成果。针对具体的问题，提出审计建议，督促市县层面共同整改，推动赤水河流域各地切实履行共同保护的职责。提炼要情专报，向省政府领导专题汇报，推动省级层面工作落实，推动自上而下建立健全赤水河流域生态环境保护协作机制。形成三省综合报告，上报审计署，保障国家层面政策生效，最大限度发挥审计结果运用价值。

加强区域协同审计的思考

（一）加强政府统筹力度与顶层设计

在当前的制度设计下，同一经济区域内不相隶属的审计机关之间的合作，往往会因为牵涉的利益相关者较多、审计收益与审计投入的不对称性以及目前各地审计实施的封闭性，导致协同审计最终取得的效果远远达不到预期。所以，必须加强政府统筹协调力度，打破行政管理壁垒和部门禁锢，发挥政府管理站位高、推进快的特点，优化部门职责和岗位设置，完善跨区域公共权力配合制度设计，促进审计机关内外部之间的协作交流。在新发展格局下，建立健全区域协同审计体制机制的核心在于找到区域政府之间以及审计机关之间的共同利益。区域政府之间的共同利益在于实现经济社会高质量发展、维护社会秩序稳定和改善人民生活水平；审计机关之间的共同出发点是在党的全面领导下推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，实现区域协同审计的监督与服务职能，既需要区域政府之间制定区域合作等方面的制度措施，也需要审计系统内部从体制机制方面创新合作举措。

（二）优化区域协同审计的合作机制

构建区域协同审计合作机制，要对区域涉及审计合作的各类主体与对象确定有效和可持续的沟通和交流。运用创新型协同与合作机制，切实提高审计机关开展区域协同审计的能力。从审计协同机制构建的实施过程来看，审计机关首先要以区域性协调发展和资源环境保护等重大战略实施为依据，这是构建协同机制的基础。其次根据对协同需求的紧迫性不同，由上级审计机关或者协同需求最强烈的审计机关作为牵头单位，主动邀请区域间或邻域间审计机关开展合作座谈会，寻找可能合作的领域，并对协同审计的重要性和可行性进行研究并达成共识。再次审计机关之间针对审计协同合作框架协议等具有约束力的文件（一般由牵头单位负责起草）进行讨论和征求意见，在各方协商无误后签订协议。最后按照协议内容落实具体的审计项目。

（三）以研究型审计方式推动区域协同审计模式创新

区域协同审计作为一种新型的审计管理模式，与研究型审计有着天然的契合度。具体而言，以研究型审计方式推动区域协同审计模式创新，需要在审前深入研究党和国家重大政策方针出台的背景、战略意图和改革目标，更加关注审计对象的历史沿革、发展状况、所处环境和行业特点，充分理解区域协同审计项目的定位、要求、目标和意义。在审中正确处理审计监督与审计服务的关系，既要关注审计固有的批判性与监督性，又要尝试探索审计的预警性，在揭示问题的同时，注重从体制机制制度及政策措施层面分析原因，深入研究问题，自觉把审计工作融入区域整体发展的大局中去。审后总结回顾整个审计实施的过程，针对项目实施要着重辨别是否立足审计计划中对于审计项目的定位、是否满足了区域协同审计的需求、是否实现了区域协同审计的目标，以及是否完成了区域协同审计的内容等方面。

作者：黄婉 林山山 万婷

单位：四川省审计科学研究所 四川省审计厅自然资源与生态环境审计处

来源：审计观察

编辑：孙哲

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