中建政研智库| 五资并举助力县城新型城镇化建设

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》发布，对推进以人为核心的新型城镇化和新型产业化协调发展，统筹县城生产、生活、生态、“三生”融合需求，因地制宜补短板，增强县城综合承载能力，扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。文件从9个方面共39条对新型城镇化和新型工业化提出了具体明确的工作任务和配套措施。

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。截至2019年底，县和县级市数量为1881个，县城和县级市城区常住人口共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口近30%。GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP近五分之二，其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一。

我国国内经济的两大支点和基石为：一是央企和地方大型国有企业，另一个基础性的支点就是县域经济。县域兴，内循环畅，支撑国内经济稳中向好。

县城发展补短板，项目是经济社会发展的生命线。

完成任务靠项目，项目落地靠资金。

资金从哪里来？文件从顶层设计建立多元可持续的投融资机制到具体的投融资模式和方式均给出了破解的机制与路径：

1.对公益性项目，通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持；

2.对准公益性项目和经营性项目，鼓励国开农发项目中长期贷款；

3.发行县城新型城镇化建设专项企业债券和公司城投公司项目收益债券。

4.盘活国有存量优质资产，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点。

5.引导社会资金参与县城建设，规范推广政府和社会资本合作PPP模式。

6.鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司；

7.完善公用事业定价机制，在县城水电汽暖城乡供排水一体化污水处理等，领域实施特许经营改造提质降低运行成本，增加有效供给。

任务来了，机制有了，方向明了，怎么干？

下面我们从五个方面厘清楚先后顺序，讲明白操作路径：

一、“五资并举”做好投融资综合规划顶层设计

1.成立跑项争资专班，优先大力争取争取政策资金。全国每年6--7万亿，上级资金全资或扶持一部分（占比20%--100%），县级财政配套剩余部分。（中央转移支付和配套资金）。

2.一般国债或专项债券由政府部门包装（由发改牵头，归口财政局）上报省财政厅，争取省政府发行一般国债或专项债券。3万亿左右，河南省全省每年大概1500—2000亿的规模。

3.由政府部门和融资平台公司密切配合包装争取农发行、国开行政策贷款或中长期贷款（每年16万亿大概是中央转移支付的3倍）。

4.县属城投公司谋划包装项目发行公司债券、项目收益企业债券。

5.用市场化思维，利用上述三路资金作杠杆撬动中央企业、省属功能性企业和社会资本投资进行政府和社会资本合作PPP模式、将县城水电汽暖城乡供排水一体化污水处理等领域实施特许经营等带动放大投资实施重大基础设施和公共服务补短板。

筹措资金方式优劣评价，主要以资金利率高低成本大小衡量选择。建议我们在项目包装方面对照“五资联动”的办法科学选择，多措并举，资金套合、资金叠加，主动作为，落实项目资金，有序实施项目。

二、建立全县综合统筹高效运转的投融资科学决策体系

建议区县政府成立项目管理推进中心或投融资促进中心，负责全县政府（国有企业）投资项目项目库的管理工作。发改、财政、住建、环保、国土、城管、交通、农业、教育、民政、卫生、文化、水利、县社、粮食等部门为成员单位，抽调专门人员成立专班参与项目办日常工作。

政府（国有企业）投资项目实行重大项目储备制度。根据国民经济和社会发展五年规划、中期财政规划、县委县政府重大战略决策等拟建的项目，由区县政府项目办负责牵头协调，开展征集政府（国有企业）投资项目前期工作，经初步审查后，报县政府审定，列入政府投资项目储备库，储备库项目实行动态管理。

列入3年项目储备计划的项目，根据县委、县政府的指示要求，原由县直各部门负责立项的项目，统一由项目办按照项目实施节点统筹协调当年拟实施项目开展前期立项工作，包括编制项目建议书，立项批复可行性研究报告或实施方案。

政府（国有企业）投资项目实行项目法人制。项目法人责任制是项目法人对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。所有审批手续移交县项目办统筹办理项目立项前期工作（县财政编临时预算拨付项目办用于前期规划、可研编制等支出），统筹规划资金来源和投融资规划，列入年度建设实施计划。完成项目立项、批复和资金来源，具备实施条件后移交各对应项目法人实施。未经确定资金来源的项目，任何单位不得私自批准实施开工建设。

三、盘活政府资产、资源、土地整理出让为财政资金短期纾困

清理盘活八类资产资源通过转让、授权、委托运营等方式变现或用于组合再融资：

（一）资产类：1．行政事业单位闲置房产（含办公房、网点、车库等），建成的未充分利用及可经营的体育、文化场馆等资产。2．国有企业低效闲置资产，包括平台公司向市场化和实体化转型中可归集重组资产，国有企业混改中可重组资产，可资本化资产，以及国有事业单位低效闲置资产。3．其他可盘活处置的存量资产如市政公用水电气暖、补充耕地指标、矿产、河砂、林权、旅游景点等应盘尽盘。

（二）资源类：主要包括：1．已收储的土地及相关房产或拟收储的土地。2．河道生态环境、历史街区、整治后形成的岸线及管廊资源。3．棚改中形成的可开发土地及闲置保障性住房。 4．城市基础设施、空间资源等。

四、以开发区、产业集聚区“三化三制”改革和“管委会+公司”模式、推动县域产业转型升级，打造县区财政自我造血功能

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和河南省政府【2019】43号文《产业集聚区高质量发展行动方案》自2015年起河南省正在实施产城融合新型城镇化战略，仅靠政府财政资金公共投入难以满足需要，需要政府统筹公共资源、资金、公共资产来吸引带动社会资本投入，加速产城融合发展和城镇化建设。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，城市和产业共生、共利。

具体意义体现在：1.有利于实现城市土地集约化，扩大产业空间加速产业聚集；2.有利于增加就业人口，规避盲目城市化带来的空城现象；3.有利于构建城市产业生态体系，增强产业自我转型升级能力；4.有利于城镇化有序推进，促进城乡一体化建设；5.税收增量发展经济自我造血功能完善实现区域可持续高质量发展。

五、实施项目法人制，通过“五位一体”实现融资平台公司真正与政府脱钩转型发展、隔离风险

国有平台公司应当以经营城市和服务城市发展为理念，把政府赋予的国有资产管理好、经营好。未来应以投资融资和国有资本运作为主，通过资本运作改善国有资本的分布结构和质量，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，通过产业资本与金融资本的融合，开展发债、混改、企业重组、兼并与收购，提高国有资本流动性，同时加快设立城建基金和产业类基金，开展好类金融和基金投资等业务，逐步做强融资平台公司资本投资运营功能。

1、政府统筹引导二次整合发展。充分发挥政府的统一、统筹、统揽作用，进行二次整合，有效整合、盘活政府资金、资源、资本、资产“四资”，支持政府投融资公司做大做强。将可利用的政府“四资”整合充实到政府投融资公司，优化政府投融资公司资产负债结构，提升资源利用效率和市场化融资能力。

2、城投公司在准经营、可经营项目领域实施项目法人制，县属城投公司和国有企业作为项目法人对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。和政府彻底转型脱钩建立“立项、投融资、建设、管理运营、还款”“五位一体”市场化关系。坚持政府投资和县属国有企业投融资公司责、权、利相统一，深化推进“谁立项、谁融资、谁建设、谁管理、谁偿还”制度，有效形成投融资公司内生动力和市场竞争力。

3、运行规范、风险可控原则。建立健全风险防范预警机制和内控体系，确保政府投融资公司在净资产与负债、投入与产出、现金流入量和现金流出量实现“三个平衡”，实现长期的稳健经营和发展。

作者： 吴智勇

中建政研智库研究院副院长