大师讲堂｜第九期：对话张凤荣教授 聚焦中国耕地保护

中国农业大学博士生导师张凤荣教授受邀出席我院第九期“大师讲堂”学术交流活动，以《解析中国耕地现状，落实耕地保护目标》为题作主题讲座。讲座从国家粮食安全战略高度视角出发，系统介绍了我国耕地相关的基本概念及演进历程，解释了18亿亩耕地红线保护的内涵，并针对不同国土空间尺度下的耕地布局、耕保任务提出了系统性建议。讲座结束后，张凤荣教授与清华同衡专家就耕地保护问题开展了学术对话交流。

本文字数：6495字

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对话嘉宾：

张凤荣

中国农业大学教授、博士生导师

第六、第七届中国土地学会副理事长兼学术工作委员会主任

自然资源部第三次全国国土调查和全国国土空间规划纲要咨询专家

袁 昕

清华同衡规划设计研究院院长

中国城市规划协会副会长

中国城市规划学会常务理事

郑筱津

清华同衡规划设计研究院副院长兼任西北分院院长、河南分院院长

自然资源部（国土空间规划行业）科技领军人才

中国城市规划学会总体规划学术委员会委员

自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心副主任

河南省土地学会副理事长

广东省国土空间生态修复协会副会长

李王锋

清华同衡规划设计研究院副总规划师兼生态环境研究所所长

中国城市规划协会专家库成员

对话主持人：

王 健

清华同衡规划设计研究院副总规划师兼总体研究中心副主任

中国城市规划协会专家库成员

清华大学中国新型城镇化研究院特聘研究员

《小城镇建设》杂志编委会委员

（以下根据学术对话内容整理）

王 健（主持人）：

我们有幸邀请到同衡规划院袁昕院长、郑筱津副院长和李王锋副总规划师作为今天下半场学术对话环节的对话嘉宾，与张教授继续探讨耕地保护话题。首先感谢张教授在上半场非常精彩的讲座，能够看出张教授对我国的耕地保护工作有着非常深厚的情怀。讲座给我们做了非常好的系统性科普，使我们对耕地保护工作的内涵等有了更全面深入的理解；张教授最后讲到在不同国土空间尺度上应如何认识并做好耕地保护工作，以及如何考虑耕地的空间布局，这跟我们国土空间规划工作就更加息息相关了，值得我们规划同仁去关注和思考。在座的几位嘉宾听了张教授的报告，肯定也有很多的感触、思考和观点想跟大家分享，也可以与张教授交流互动。我想首先请袁院长来讲一讲。

袁 昕：

张老师的报告确实有很多的启发。首先谈谈同衡大师讲堂，我是希望能够跨出传统的规划圈，与更多相关的交叉学科的专家学者进行交流学习，希望可以从不同的学科视角给我们的规划工作带来更多的启发和指导。特别是现在，我们面对的是国土空间规划，需要将传统的城乡规划与土地利用规划、国民经济发展规划、生态环境保护规划相结合，落实多规合一，就需要我们更深入地了解交叉学科的知识和内涵，知其然也知其所以然。近两年，我们做国土空间规划相关工作的同志，最大的困惑就在于在“三区三线”划定的过程中，如何认识生态、农田、耕地保护等内容，这就导致我们的工作常陷入被动。今天张老师的讲座对这方面的很多困惑进行了解答，让大家对土、田、耕地以及粮食和食物安全之间的关系有了基本的认识。

我对要树立“大农业观”“大食物观”的理念感触很深。这两点特别重要，也解惑了我们在划定基本农田的时候，如何理解基本农田是否允许“非粮化”和“非农化”的问题。我理解的“大食物观”是对我国社会粮食安全的总体考虑，也是利于人们健康高质量发展的有效保障。中国作为多年农业社会，经历过多次饥荒灾难，对粮食安全有着切肤之痛，所以粮食储备非常重要。同时，面向高质量发展的社会，我们不仅要考虑吃饱，还要考虑吃好，应从健康的角度认识粮食（食物），保障人民营养均衡的饮食。在这个过程中，国土空间规划和人对城市和产业发展的影响存在什么样的关系，是值得我们去思考的。

另外，我也非常认同张教授所提出的：耕地对土地的自然禀赋要求最高，我们在做空间规划的时候应该优先考虑。我认为这在国土层面，特别是从整个国家层面上来讲，都是具有战略意义的。

借此机会我也想再探讨两个问题。第一个是关于气候和农业的关系。气候是影响农业的最关键因素，我们近年能感受到的包括降水线北移等一些大的气候上的变化。那我们的农田保护或粮食安全目标，和这种气候变化之间是否会产生关联呢？第二个是都市农业方面的问题。尤其是蔬菜这部分，蔬菜不像成品粮方便运输。我们看到这些年像以色列等西方国家在城市里建设了“植物工厂”，那么未来我们是否也有可能去探索类似这种混合功能的城市空间？所以在城乡融合上，我们是否可以探讨在都市农业方面做一些突破，弱化一、二、三产的概念或者划分？

张凤荣：

我试着回答一下气候的问题，确实这些年有北方变湿润的说法，也有不少这方面的文章。气候它有不同的尺度，气候学、地质学对于气候都有各自的尺度。人类有记录的气候变化是分段的，并且气候变化是人类左右不了且难以预见的。在这个问题上，第四纪地质学家丁仲礼院士对于我们气候升温就有很不同的看法，我与他有同样的认识。地质历史上的冷热干湿交替是多次。比如说，有人说近10年北方雨量增加，北方的水资源变多了，可能北方的耕地后备资源在增加。但我认为，在耕地的保护和粮食安全问题上，不能以短期的气候变化作为耕地布局的依据。还应以危机感来认识耕保和粮食安全问题。

关于“大食物观”方面，我也做过一些调研。在做上一版土地利用分类标准的时候，我想重新定义耕地，把耕地和园地合并在一起作为“农田”的概念。我认为，耕地应该是“利用光合作用产生人类可以直接食用的食物的土地”。应该用“大食物观”来贯彻粮食安全。

我认为，关于城市里的蔬菜供应，所谓的“菜篮子工程”已经不是现在市政府的主要任务了。因为，我们的交通运输能力变了，蔬菜供应已经不局限于本地农业。况且，蔬菜也需要一定的生长期，才能够上餐桌。比如当年“非典”的时候，我正负责上轮土地利用总体规划中的耕保专题研究，有人认为北京的耕地应该起象这种菜运不进来的极其特殊情况的应急农产品供应功能。而我说，就是种小白菜，也得20天才能够长起来。我在北京耕保专题研究中提出大城市的耕地保护理念需要有所突破，那就是发挥耕地的生态功能、绿色景观功能。

王 健（主持人）：

我们知道在二调和三调中，耕地的概念其实是有变化的，标准要求与相应规模有很多不同。张教授刚刚也提到，园地未来也应该像耕地一样的去保护，因为它也是我们“大食物观”的重要支撑。有些耕地种植着用于青贮饲料的作物，是牛、猪饲料的来源，发挥着牧草地的功能。另外包括食用油等的原料供应，都是通过耕地来保障。所以耕地的概念与很多生产环节存在交叉，确实是值得我们去探讨的。我们现在是用“有耕作层”来定义耕地，如果未来真的突破了这一点，那么就需要更精细化的管理。

为保障粮食安全，国家多次出台关于禁止“耕地非农化”和“基本农田非粮化”的政策措施，强化对耕地和园地之间转化的限制。我们在地方的规划实践中，会发现这种保护与发展的矛盾冲突在某种程度上依然比较激烈，需要协调处理好保护和地方发展实际需求之间的关系。下面有请郑院长给我们做个分享。

郑筱津：

刚刚谈到耕地保护涉及到粮食安全和国家安全等全局性、战略性的问题，所以我们要坚守耕地保护原则。而耕地保护和生态保护是有很大区别的。生态保护要求相对明确，对于各类自然保护区，通过减少人为干扰就能实现。但是耕地本身是一种生产工具，它的高质量发展有其内在的逻辑，一方面需要通过现代化技术手段提高生产效率和质量，另一方面，需要放到山水林田湖草沙的更大范围去研究农田的生态功能。西部绿洲地区因过度开荒增加农田面积而导致水资源超载利用问题，单纯追求农产品增收而过度使用农药也将导致农田面源污染加剧。因此如何建立农田、农业发展和生态之间的平衡，值得我们细细探索。

耕地保护不仅是土地的问题，也涉及到农村、农民的问题。需要通过一、二、三产的融合，多元化的经营手段，以及“三块地”的改革等等，来实现农村的发展和农民的共同富裕。这是更复杂的问题。

那么回到用地上来讲，有两个问题希望能探讨一下。刚刚谈到“大食物观”的概念，也谈到“非粮化”问题。实际上不同地区和气候条件下，会产生很多特色农产品和地理标志产品等，根据“大食物观”的理念，如何协调特色农产品种植和耕地保护的关系也是我们需要思考的。还有一点，我们在国土空间布局优化中，强调要尽量留出相对完整的基本农田和优质耕地。但是在平原地区，土地的“双宜性”问题也是很典型的，通俗的讲就是土地既适合种田又适合盖房子，需要更精细化地进行空间的统筹协调。

张凤荣：

规划就是要让土地资源最优化利用，充分发挥土地的功能。随着社会的发展，耕地的概念、生产能力都在变化。设施农业是增产的，但是目前看自然农业是成本是最低的。我们要提高生产效率，就要提升机械化率，但是机械化生产只能用于粮食、谷物类的作物。我们又说农业结构调整，也就是耕地的“非粮化”，而实际上适合我们调整的地很少，关键在于用地布局。我们需求的食物是多元的，包括肉、蛋类，大宗的还是用粮食转化的。所以用地的转换是可以的，关键是要用在最适宜的地方。比如在空间布局上，在耕地概念不转变的前提下，我们就要把平川的可以机械化生产的土地用来种粮食作物，果园就要上山。我是推崇果园上山的，一方面是山上的自然条件更适合果树生长，另一方面山区农民也需要致富，而且果园上山也没有影响平原的粮食生产功能。

实际上随着技术进步，我们对耕地的要求也在改变。比如耕地的复垦。过去我们平原区种果树，种植间隙大棵数少，树大根深，不容易复垦。现在我们的果园通过种植技术改进，对果树进行密植矮化，树根小，拔除之后容易复垦。还有改造成本的问题，包括中低产田的改造，随着工业化的进步都是在变化的。所以我们要从动态角度看这些事。总而言之我们的耕保政策不能轻易放开，放开就会收不住。而我们做科学要多做科普，多发声，尤其是要让领导认识到重要性。

王 健（主持人）：

我也有一个小问题，因为刚刚讲到耕地撂荒的问题。我们地方实践调研中也了解到很多地方目前撂荒率是很高的，尤其在西部一些山区更为普遍。我们对耕地的保护是为了保障粮食供应，但是这种撂荒不种的耕地，往往多是贫瘠土地，耕种后的产出相当低。我们有没有可能寻求一种破题政策，比如允许这样的耕地按照一定的原则和比例转化成园地。就像刚刚您提的，将来我们也要把园地像耕地一样保护起来，所以如果能有这种互动转换的可能性，是不是有可能破解一些地方耕地撂荒的难题。

张凤荣：

所以说还是要用“大食物观”来统领，包括指导土地利用的分类，并进行相关调查，通过变革土地分类标准来破解目前的难题。总体来说，要把土层厚、平整、大块的适合大规模机械化耕作的土地来种植粮食，而允许把零碎的，只能够劳动力集约耕作的耕地转换为园地。所以我们需要开展土地承载力评价。土地承载力指的是土地能够产出多少食物，换算成卡路里，与人们的需求量进行核算，以此来给不同模式、不同情景的用地转换作为依据。

李王峰：

我个人对农田或者耕地的分布布局的变化是很感兴趣的，就像刚刚张教授用建国后的数据表征了这些变化。比如说我们历史上说 “苏湖熟，天下足”，从自然条件看，那里湿热条件确实都很好，但是现在已经没有多少地了。实际上我们的耕地在往西北方向转移，这确实是现实情况，我们在工作中也能感受到。虽然说我们的农业技术在进步，但实际也存在一些问题。比如在内蒙、新疆，内蒙需要大量的开采地下水，新疆是无限制的使用天山雪水，长期来看存在诸多不确定性。内蒙的草原具有生态功能，对中国北方的气候影响非常大，但是很多农牧交错带已经转变成了耕地；而这些地方的地下水如果采得过多，会存在极大的土地沙化风险，就像毛乌素沙地。这类问题在内蒙、新疆都是存在的。那么对于这些地方的生态功能和农业该如何定位和平衡，值得我们思考。

另外想谈谈关于土地的功能。我们现在做国土空间规划也有这种感受，因为部门的分割而导致往往只强调土地的某一个功能，而实际上土地的功能是复合的。包括在南方和其他一些地方，对于农、林、果、茶，这些用地的性质该如何认定，是否应该从政策管理上就只强调一个功能而否认其他功能？就像黄土高原洛川县的农民种苹果，它实际是一种农民自发和政府引导的致富过程，因为种粮食会赔钱。而从“大食物观”的角度看，这种做法有利于国家也有利于农民自身。所以很认同用 “大农业观”和“大食物观”寻求破题的根本。

还有水资源平衡的问题。我们在实际工作中也能看到，包括在做北方城市国土空间规划的时候，遇到水资源平衡的问题首先想到的往往是去挤农业的水。但农业的实际节水潜力到底有多大，其实大家心里并不清楚，只是表面看数字认为还有空间。但就我个人感觉，中西部以及北方有些地区的农业节水空间并不大。所以农业和其他产业的水资源平衡，农业的实际节水潜力，也是非常值得探讨的。

张凤荣：

所以总体上还是“大食物观”的问题，“大食物观”确实可以帮我们破解很多的问题。果树的复合性更高，可以生产食物而且比耕地有更多的生态功能。因为果树是立体的结构，可以避免土地的季节性裸露，对于缓解水土流失，和在西北的防风固沙都可以起到很好的促进作用。所以说果树既有很强的食物供给能力，也有很好的生态服务功能，我们对于此要研究清楚，而现在我们只是凭着理论知识的推演在做判断。

关于水资源分配的问题，我们要优先保障人们的生活用水，但是也要尽可能的节水，还有水的再利用的问题。对于农业的用水，因为这确实涉及到“吃饱饭”的问题，很重要。对于生态用水，我的理解是，只要植物能存活就是生态空间，主要靠雨水生长，因为不需要它们去生产食物。比如科尔沁沙地的柠条、花棒这些耐旱的植物，植树造林的灌木林，这些植物它们只要存活，固住了沙丘，生态功能就达到了。所以在水资源的分配上，一个要根据地形分配，另一个要根据不同的生态系统来分配。特别是在北方，造林并不一定是涵养水的。比如北京总规里的山区生态涵养区，其实耗水量很大，保证了山区的生态，但输给平原区的水就少了。这方面我们在门头沟区做过山区森林覆盖率（NDVI）与产水量关系的专门调研。所以在北方生态区的用水，应保证植物存活即可，而不应追求活力很高的生态系统。南方不同，南方的水资源总量充沛，是另一种情况。在北方我们要恰当地分配生态用地、农业用水，优先保障农业用水，保障食物产出。

关于土地沙化的问题，确实在西北地区，耕地容易导致出现土地沙化的问题。因为耕地有季节性裸露，土地没有植被覆盖便容易沙化。但是有一种叫“免耕”的保护性耕作制度，主要目的就是防止土壤侵蚀。免耕的定义为：一种不翻动表土，并全年在土壤表面留下足以保护土壤的作物残茬的耕作方式。其类型包括不耕、条耕、根茬覆盖及其他不翻动表土的耕作措施。也就是说免耕是一种基于自然的解决方案。而且如果土地不耕翻，而且因为施了化肥，成为更高效的生态系统。所以耕地和生态并不一定会有冲突。从另一个层面讲，农田采取合理的耕种方式，也可以保护更大面积的生态用空间。

王 健（主持人）：

通过今天的讲座和学术对话，我有一个很深的感受：耕地保护这个题目，是一个系统性非常强的复杂课题。我们现在更多探讨的还是自然资源空间管控体系下的内容，要把耕地的红线管住。但其实要真正保护好并利用好耕地，涉及国家政策、民意、资金、市场等多方面因素，是一个复杂的系统，需要学界更多的跨学科研究和探讨。今天要再次感谢张教授，也感谢我们现场的三位互动嘉宾，我们的大师讲堂第九期到这里圆满结束，谢谢大家！

关于“清华同衡大师讲堂”

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排版｜李刚

摄影｜刘俸源

封面图/图片｜供稿部门

供稿｜清华同衡 总工办