河南：“中原粮仓”的“强而不富”与财政特征

　　粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

　　一部中国史，半部在河南。作为中华民族和华夏文明重要发祥地，河南区位优越，居天下之中，素有“九州腹地、十省通衢”之称，是全国承东启西、连南贯北的重要交通枢纽。河南有三“大”：一是人口大省，河南常住人口近1亿，排名全国第3，仅次于广东、山东；二是农业大省，全省耕地面积12229万亩，生产了全国1/4的小麦、1/10的粮食，是我国的粮食主产区；三是矿产资源大省，全省已发现的矿种144种，矿业产值连续多年位于全国前5位。改革开放以来，河南凭借便利的交通地位、坚实的农业及工业基础，推动经济快速发展，2021年河南生产总值达5.89万亿元，经济总量稳居全国第5位，中西部省份首位。

　　然而相对落后的产业结构、较低的城镇化率、持续流出的高学历人才，导致经济大省河南“强而不富”，2021年河南城镇居民可支配收入居全国倒数第4名。

　　经济形势反映在财政上表现集中表现为七大特征：一是河南对全国财政的净贡献为负，2020年河南省收到中央转移支付5161.3亿元，排名全国第2位。二是因市县经济发展较弱、城镇化率较低，所需发展资金大，河南省收入分配向市县倾斜。三是产业结构相对落后，主导产业附加值有待进一步提高，河南省GDP创造税收的能力不高，全省创造的税收占GDP的比重仅为9.7%，在全国31个省份中排名倒数第一。四是因整体收入水平较低，个人所得税未进入前五大税种，2020河南省创造的个人所得税占比仅为4.0%，低于全国平均水平3.1个百分点。五是财政收入呈现出“总量高、人均低”的特征，2021年河南省人均一般公共预算收入排全国倒数第四。六是整体财政自给率偏低，且省内分化较为明显，呈现出中西强于东南、豫北居中的格局。七是尽管政府负债率和广义负债率较低，但近年来河南村镇银行经营不善、房地产烂尾事件频出，使得河南部分地市面临金融风险财政化、房地产风险财政兜底等压力，进一步加剧部分地市财政紧平衡态势。

　　十四五期间面对构建新发展格局、促进中部地区崛起、黄河流域生态保护和高质量发展三大国家战略叠加，河南处于发展经济、涵养税源大有作为的关键阶段。一方面，河南需大力推进“1+8”郑州都市圈建设，辐射周边城市；支持洛阳中原城市群副中心城市建设和南阳建设副中心城市，引导产业升级，多点打造全省新增长极。另一方面，要加强财政、金融、产业政策间协调，避免财政政策成为其他政策的买单者，为财政腾挪空间，以更大力度保障改善民生，聚焦“一老一小一青壮”，提高对人才的吸引力、改变外出务工大省的现状。

　　一、河南省财政体制与税源结构概况

　　根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》《河南统计年鉴2021》及河南省地方各级政府统计公报分析河南省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：

　　第一，从对全国财政的净贡献来看，河南省对中央财政的净贡献为负，在全国31省份中倒数第三，中央转移支付在地方财政收支平衡中发挥着重要作用。2020年，河南省对中央财政的净贡献为-2788亿元，位居全国倒数第三名。作为中部地区人口和农业大省，2020年河南省收到中央转移支付5161.3亿元，排名全国第2位，仅次于四川，占全省一般公共预算总收入（含一般公共预算收入、中央转移支付、债务收入等）的44.4%，是地方财力的重要来源。

　　第二，从省以下财政体制来看，河南省大部分市县经济发展较弱、城镇化率较低，所需发展资金大，为营造主动有为、竞相发展的环境，鼓励市县政府培育拓展税源，河南省收入分配向市县倾斜，市县上解、中央转移支付和一般债务收入在省本级收支平衡中发挥着重要作用。2020年河南省创造的税收收入在中央、省级和市县的分布比例为47.4%、1.1%和51.5%。从主体税种来看，2020年增值税在中央、省级和市县的分布比例为55.0%、0.2%和44.8%；企业所得税的分布比例为58.2%、5.4%和36.4%；个人所得税分布比例为60.4%、0、39.6%。此外，房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税等税种收入均归市县所有。分级次收入来看，2020年河南省省本级、市本级与县级及以下一般公共预算收入占比分别为4.4%、33.4%和62.8%。在全国来看，河南省财政体制属于分权型，省本级财力主要通过市县上解、一般债务收入和中央转移支付予以弥补。

　　从支出来看，河南省支出责任与财力基本匹配，下沉至县级政府，结构偏向民生领域，教育和社保支出占比最大，与河南省人口众多、教育资源相对缺乏相关。从支出层级来看，省本级、市本级与县级及以下一般公共预算支出占比分别为11.6%、23.7%和64.7%。从支出结构来看，2020年河南省教育、社保、农林水、卫生健康支出占比最大，分别为18.1%、15.2%、11.0%和10.5%。

　　第三，从产业结构来看，河南省在农业、资源上的比较优势尚未反映在经济上，GDP创造税收能力较弱。2020年制造业、房地产、批发零售和建筑业4个行业创造的税收占比分别为24.6%、19.2%、15.8%和9.6%，合计占比近七成。相对而言，河南省经济总量庞大，但GDP创造税收的能力不高，2020年河南省GDP位居全国第5，但创造的税收收入为全国第9，全省创造的税收占GDP的比重仅为9.7%，在全国31个省份中排名倒数第一，究其原因在于河南省缺乏高附加值的主导税源行业。一方面，作为我国农业大省、粮食主产区之一，河南省被誉为“中原粮仓”，用全国1/16耕地生产全国1/10的粮食，但农业现代化水平有待进一步提高，带动经济增长的动力不足，对税收的贡献较低。2020年河南省第一产业、农副食品加工业和食品制造业创造的税收占比合计略超2%，对全省税收的贡献较低。另一方面，尽管河南是我国重要的矿产资源大省和矿业大省，但产业发展仍相对粗犷、高附加值产业尚未形成规模优势，2020年河南制造业创造税收占比仅24.6%，位居全国倒数第9，其中非金属矿物制品业和有色金属冶炼加工业贡献居前。采矿业创造的税收占比2.5%，具备一定的优势但未成为税收主导产业，与山西（36.8%）和内蒙古（30.3%）等资源大省采矿业相去甚远。

　　第四，从税种来看，河南省创造的税收收入主要来源于增值税、企业所得税、消费税、契税和土地增值税五大税种；因人均可支配收入较低，个人所得税占比较低。增值税是河南的第一大税种，2020年增值税贡献了河南创造的税收收入的41.5%。随后依次是企业所得税、消费税、契税和土地增值税，占比分别为16.5%、8.8%、6.0%和5.1%。值得注意的是，个人所得税并未成为河南省前五大税种，2020河南省创造的个人所得税占比仅为4.0%，低于全国平均水平3.1个百分点，与居民收入水平较低有关。2021年河南省城镇居民可支配收入为37095元，在全国排名倒数第4，仅高于黑龙江、吉林和甘肃3省，与经济体量全国第5、中西部第1地位不符。

　　二、河南财政形势：区域财力集中省会，整体财政形势豫中西强于东南

　　第一，作为人口大省，河南省财政收入呈现出“总量高、人均低”的特征；各地财政实力分化明显，近三成财力集中于省会郑州。河南作为中部地区财政实力最强的省份，2021年一般公共预算收入为4347.4亿元，是中部地区唯一财政收入超过4000亿元的省份，位列全国第8。考虑常住人口后，河南省人均一般公共预算收入较低，2021年仅为4393元，排名全国倒数第四。分地市来看，各地市财政实力差异较大，省会郑州一枝独秀。2021年，郑州一般公共预算收入1224亿元，占全省的比重达到28.1%，是第二名洛阳（397.9亿）的3.1倍。除郑州、洛阳外，其余15地市一般公共预算收入均分布在70-225亿元之间，差距相对不大。此外，济源市作为单列的省直辖县级行政单位，2021年一般公共预算收入规模为59.1亿元，体量直逼鹤壁市。从区县来看，已公布数据153个区县中，一般公共预算收入超过100亿元的仅有郑州市金水区1个，达到121.1亿元；有42个区县一般公共预算收入低于10亿元，最低的为开封市龙亭区，仅为2.5亿元。

　　第二，河南整体财政收入质量有待提高，税收收入比重明显偏低。2021年河南省税收收入占一般公共预算收入的比重为65.3%，在全国31个省份中排名倒数第二。分地市来看，河南省所有地市税收收入占比差别不大，均分布在60%-76%之间，其中，济源最高为75.8%，鹤壁税收收入占比最低，为60.2%。

　　第三，河南虽是财政收入大省，但同时也是农业大省、人口大省，刚性支出规模较大，导致其财政自给率偏低，对中央转移支付较为依赖；且省内分化较为明显，呈现中西强于东南、豫北居中的格局。2021年河南省财政自给率为44.5%，在31个省份中排名第17位。从地市来看，以郑州、洛阳为中心的豫中、豫西地区交通区位及自然矿产资源丰富、工业基础较好，经济较发达，财政自给率均超过50%，其中郑州、洛阳、平顶山3市财政自给率分别为75.3%、62.0%、60.4%，财政自给程度相对较高。相较而言，豫南的信阳、豫东的周口地处东南平原地区，以农业为主，第二、三产业发展长期较弱，经济实力靠后，财政自给率低至21.7%和23.7%，也是省内唯二财政自给率低于30%的地市，较为依赖转移支付。从区县来看，已披露数据河南财政自给率高于100%的区县有6个，集中于郑州市（5个）和焦作（1个），南阳、信阳辖内区县财政自给率普遍较低。

　　第四，河南政府性基金预算收入位居全国中上游，但相对于其全国居前的经济地位，河南对土地财政的依赖度较低，或受到人口流失严重、城镇化率较低、工业和服务业发展缓慢、居民购房意愿和购房能力较低等因素的影响。2021年河南的政府性基金预算收入达到3374.6亿，在全国31省份中排名第10。从地市来看，郑州政府性基金预算收入896.1亿，远超其他地市。除安阳、信阳尚未披露数据外，其他地市政府性基金收入规模均分布在60-270亿元之间，差距相对较小。

　　以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量河南各地市对土地财政的依赖程度。2021年河南省土地财政依赖度为43.6%，在全国31个省份中排名第15，对土地财政依赖度明显低于经济总量与河南相近的河南、湖北等省份。一方面，河南是在外出务工人数最高的省份，本地人口流失严重，2020年河南共有1584.8万人在外务工（户籍总人口-常住人口），同时居民可支配收入水平偏低，对住房的购房意愿及能力相对有限。另一方面，河南是我国重要的粮食大省，需牢牢守住耕地红线，政府供地相对谨慎。分地市来看，开封、濮阳、商丘、南阳和周口5市对土地财政依赖程度相对较高，土地财政依赖度分别达到54.0%、53.1%、52.6%、51.9%和50.3%，三门峡对土地财政依赖程度最低，为32.2%。

　　三、河南债务形势：政府负债率和广义负债率较低，偿债压力相对不大

　　第一，河南省债务规模处于全国中游偏上水平，但考虑经济体量后，债务负担相对较轻，表明当地经济发展对债务的依赖程度较低。截至2021年末，河南省地方政府债务余额为12395.3亿元，在全国排第8名。从总体偿债压力来看，2021河南省负债率仅为21.1%，在全国31个省份中排倒数第5，仅高于江苏、广东、上海、福建四省，整体偿债压力较小。截至2021年底，河南省城投融资平台形成的有息债务为17617亿元，以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP衡量地方广义负债率，则2021年河南广义负债率提高至53.8%，排名全国倒数第4，偿债压力仍然较低。

　　第二，河南省地方政府债务分布呈现出明显的“单极”趋势，郑州债务余额占全省债务规模的比重超过五分之一；城投平台带息债务主要集中于省级平台和郑州市。截至2021年末，郑州地方政府债务余额规模达到2503.8亿元，占全省的比重达到20.2%，也是全省唯一债务规模超千亿的地市。相较而言，其他地市债务规模与郑州相去甚远，均分布在270-850亿元之间，其中南阳、商丘、信阳、洛阳分别位列第二至五名，债务规模均超过600亿元。从城投平台来看，城投平台债务主要集中在省级平台和郑州市。截至2021年末，河南省省级平台和郑州市城投平台有息债务规模分别达到5787.9亿元和5314.2亿元，占全省的比重分别为32.9%和30.2%。

　　第三，考虑各地经济发展水平后，河南省各地市总体偿债压力较低、债务风险可控；郑州市由于城投平台债务体量较大，广义负债率超过60%。从显性负债率来看，河南省各地市负债率均低于30%，显性债务偿债压力较小。其中，鹤壁市是唯一显性负债率超过25%的地市，达到25.5%；郑州和洛阳债务规模较大，但显性负债率相对较低，显性负债率均在20%以下，分别为19.7%和11.6%。考虑城投平台有息负债后，郑州市广义负债率达到61.6%，位居全省第一，其他地市均低于50%。

　　附录：

　　1、河南省经济及产业概况（图1-图9）

　　2、河南省财政体制与税源结构概况（图10-图15）

　　3、河南省市区一般公共预算收入情况（图16-图24）

　　4、河南省市区一般公共预算支出情况（图25-图29）

　　5、河南省政府性基金预算情况（图30-图32）

　　6、河南省国有资本经营预算情况（图32-图33）

　　7、河南省社会保险基金预算概况（图34）

　　8、河南省地方政府债务情况（图35-图41）

　　1、河南省经济及产业概况

　　2、河南省财政体制与税源结构概况

　　3、河南省市区一般公共预算收入情况

　　4、河南省市区一般公共预算支出情况

　　5、河南省政府性基金预算情况

　　6、河南省国有资本经营预算情况

　　7、河南省社会保险基金预算概况

　　8、河南省地方政府债务情况