清研智谈 | “无感监测”应用下县域行政单元持续优化营商环境 “四点建议”

“好的营商环境是一个地区最具有明显正外部效应的特殊公共产品”共识已经被实践所证明。国家统计局统计公报数据显示，截至2021年底，我国共有2844个县级行政区，近年来，以浙江、湖北、江西、河北、河南为代表的省份，通过对县级行政区域统一开展营商环境考评，助力县域营商环境快速优化提升。

2022年7月，随着浙江省地方标准《营商环境无感监测规范指标体系》公开征求意见稿的发布，国内首个关于营商环境“无感监测”的规范化指标正式诞生，标志着国内营商环境评价进入新的模式。各级政府特别是县级政府纷纷出台一系列改革举措，致力于打造更具活力和吸引力的营商环境，“营商环境”已然成为地方各级政府治理提升的新场域。

“无感监测”，是运用数字化手段，以市场主体和基层“无感”方式，构建起一个更加客观、真实、科学的营商环境评价体系，实现对企业办事过程情况、体外循环事项的监测，推动各地以评促改、以评促优，进一步优化营商环境。

一、营商环境“无感监测”的应用情况

“无感监测”

相较传统评价方式的“三大转变”

相较于通过抽样调查、企业访谈和部门填报数据进行评估的传统营商环境评价方法，“无感监测”的显著特点便是数据的实时化和可视化，实现了全量化、全周期、全闭环、多维度的监测功能，而且可以最大限度地减少评估带给一线工作人员的工作负担。此外，“无感监测”在打破“唯排名论”的同时，让评估回归“以评促改、以评促优”的初心。

浙江省营商环境“无感监测”应用成效

浙江省是国内第一个探索营商环境“无感监测”应用的省份，自开展“无感监测”后，全省营商环境调查人员、时间、工作量下降90%以上[1]。通过横向上打通市场监管、自然资源等32个省级部门业务系统，纵向上归集11个设区市和53个县全业务数据，形成249个业务监测靶点，构建了省、市、县（市、区）三色图线上全量事实“无感监测”体系。

在嘉兴、台州两市行政服务大厅窗口嵌入监测接口，加强对企业办事过程情况、体外循环事项的实时监测，实现从企业咨询、申请到服务结束的手续、时间、成本等数据全量抓取和观察分析。实施标准化建设，借助数字化手段，以市场主体和基层政府部门“无感”的方式形成一套规范的营商环境指标监测体系和工作机制。推出“企业信用码”，通过营商环境实时监测平台与行政服务中心的对接，实现企业信用代码、企业办事员身份证号及大厅“办事码”“服务码”全关联，通过轻量化手段实现对线下叫号信息和线上办件数据的关联，形成完整的执行链管理闭环。实现各指标跨部门跨层级全量数据归集，实现线上平台+线下大厅“无感监测”指标实时监测、运算和应用，助力“无感监测”体系更好发展。

“无感监测”

是营商环境数字化应用的高标准起点

2022年2月4日，世界银行发布了《宜商环境评估体系》（BEE，Business Enabling Environment）的项目说明，这标志着全球商业环境的评估进入新阶段。BEE的新版指标中，将“数字技术”和“环境可持续性”两项指标，融入到每项一级指标的评估中。近期，国家发展改革委印发的《长三角国际一流营商环境建设三年行动方案》第十六条明确指出“探索开展数字营商环境改革试点，加快打破信息孤岛，健全政务数据共享供需对接机制，建立长三角区域公共数据开放共享机制，制定公共数据资源开放清单”，对探索数字营商改革中的技术赋能应用提出了更高的目标和要求。而“无感监测”作为国内目前“营商环境数字化”的最佳应用实践，无疑将对其他地区持续优化营商环境带来更多压力。

以“无感监测”方式为代表的营商环境评价变革新模式，对于县域行政单元的影响更为深远，随着评价标准更加规范、评价过程更加透明、评价形式更加日常、评价数据更加精确的迭代升级，运动式、临阵磨枪式的应考方式、迎评方式将在日趋激烈的竞争中逐渐失效。

近年来，清研集团营商环境研究团队在河北、河南、陕西、西藏、江苏等地区开展项目服务时发现，县域级行政单元在应对营商环境的评估和持续优化营商环境上，最容易出现以上问题。基于此，提出四点建议供参考。

县域行政单元持续优化营商环境“四点建议”

破除“知而行难”的认知困境

县级政府在各级评估考核的带动下，对于营商环境的知晓率都有所提高。企业和群众通过电视、广播、微信公众号、抖音、今日头条等新媒体以及实际的办事体验，对于营商环境的知晓度也在逐渐提高。[2]但是知晓了解是一回事，领导干部、各级部门如何转变“官本位”的思想观念，真正做好“有呼必应、无事不扰”的“店小二”，从认知到行动还有很长的路要走。虽然县级政府对优化营商环境建设的重视程度在持续加强，但是改革过程中“上热中温下冷”、对各种治理要素“等靠要”的现象仍然存在，尚未意识到营商环境是需要各个部门共同发力、各方力量协同推进的一项深层次的变革性工程。因此，只有及时转变思想观念，不断建立健全优化营商环境的体制机制，发动更多社会力量参与共治，方可破除“知而行难”的认知困境，推进县域营商环境行稳致远。

破除“应付考核”的临时行动

当前，全球经济增长放缓，通货膨胀高位运行，地缘政治冲突持续，外部环境渐趋复杂严峻。同时，国内经济也面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在此背景下，县级政府势必把深化“放管服”改革优化营商环境摆在更加突出的位置，全力推进招商引资，巩固产业发展成效，稳定民生就业，从而推动地方经济社会发展平稳运行。营商环境中“放管服”改革紧紧围绕政府、市场和社会的权限职责展开，其核心是重构和厘清政府、市场、社会之间的关系，减少政府对市场主体的过度约束。党的十八大以来，各地通过不断探索和实践，优化营商环境相关政策部署陆续出台，呈现加速上升趋势，同时，行政权力事项也在同步快速下放。县级政府作为面向基层、上传下达的执行连接点，准确领会上级政策精神的同时能否制定出符合基层实际需求的具体实施方案，对其而言是一项重大挑战。实际上，为考核“临时出几个文件”“今年工作套去年的工作总结”“本级工作方案转上级文件”的现象在各个县域级行政单元普遍存在。2022年初国家发改委在优化营商环境工作要点中提出“持续完善以市场主体和社会公众满意度为导向的中国营商环境评价机制”，评价向着常态化、数字化、无感化的方向迈进。因此，县域级行政单元在推进优化营商环境工作时，不能仅停留在“应付考核”，更不能是第四季度的突击工作。

破除“各自为政”的隐形壁垒

每一级政府都是由各个不同职能的行政部门组成，通过职责、层级的不断细分，形成上下贯通、联系紧密的组织体系，但同时也带来了“部门主义”的问题，导致部门与部门之间“各自为政”，造成碎片化治理困境，最终影响治理效能与政府形象。优化营商环境其本质是努力构建优化营商环境的多元主体合作治理网络，实现全地区的协同治理。清研集团营商环境研究团队在服务中发现，在县域级行政单元中，营商环境建设仅靠个别部门牵头、互相推诿、推而不动、跨部门协同联动成效不足的现象较为普遍，进而导致无论是各部门的本职工作还是需要其他部门协同处理的棘手工作，往往都需通过专项巡察、专项整治、专项督导等运动式治理或者区委、区政府“一把手”的亲自过问督促才能得到有效推进和解决。出现上述问题的根本原因，还是部门之间缺乏沟通协调，尚未形成健全的、常态化的协作治理运行机制。因此，职能部门要敢于刀刃向内，打破部门壁垒，推动形成齐抓共管、协同配合的工作合力，切实提升部门服务质量与效率。

适应“数字营商”的发展环境

随着数字技术的广泛应用以及数字经济的创新发展，以数据为核心的数字营商环境应运而生。在此背景下，传统的营商环境评价逐渐向数字化信息化营商环境评价转变，通过“无感监测”直接获取相关数据信息，实现数据实时动态监测、自动比对、智能分析，评价结果也更加透明、客观和精确。对于县域级行政单元而言，打破政务数据孤岛、实现部门协同联动、优化行政审批流程，是优化营商环境的关键基础，唯有积极适应“数字营商”的发展环境，提升营商环境数字化水平，才能够进一步激发市场主体的潜力和活力，实现营商环境高质量发展。这也就要求各县域级行政单元加快政府数字化转型，全面提升数字化治理能力，利用数字技术积极推动数据共享、业务协同、流程再造，对影响市场主体行为的政务环境、市场环境、法治环境和技术环境等进行有机衔接和系统集成，从而满足企业和群众的多样化、个性化、便利化需求，充分发挥数据的内驱作用，助推营商环境建设提质增效。

清研集团着眼于国家优化营商环境工作部署及全国各地优化营商环境实际工作需要，专门开发搭建了营商环境评估管理系统，依据营商环境评估指标体系，立足营商环境评估实践经验，实现指标管理、数据填报、数据审核、数据分析、结果展示和系统管理等功能。除此之外，清研集团拥有项目经验丰富的技术和研究团队，能够为营商环境评估、监测以及优化调整营商环境提供强大的技术支持。

[1] 浙江省营商环境数字化改革课题组，陈建忠.浙江营商环境数字化改革的探索与创新[J].浙江经济,2022(02):18-19.

[2] 金东，基于治理现代化视角的河南省县域 营商环境优化研究[J] 管理工程师，2022，27（4）：29-34.

撰稿 | 赵鸿雁 刘梦莹 清研集团陕西子公司研究员

编辑 | 李伟

图片 | 网络