地方政府应如何推进项目谋划和储备？

来源：中建政研

项目是经济社会发展的“细胞”和“基石”，抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来。地方政府在推进项目的同时，既要有张有弛、科学有序，更要头脑清醒、警惕风险，善于构建优质的项目成长“生态圈”。以下是笔者结合工作实际的一些思考。

01

明晰资金关系

必须明晰地方政府自有财政资金、政策性银行金融工具（资本金贷款）、一般债券、专项债券和PPP的关系，尤其是资金跟项目走的背景下，不能混为一谈，有奶便是娘，一哄而上。尤其是要高度警惕专项债券项目，要深刻汲取PPP推广之初一拥而上、包罗万象、无所不能的教训，提高项目质量，预防潜在政府隐性债务，甚至可能造成的系统性金融风险。

02

分类推进项目

首先，必须明确项目属性，使用地方政府自有财政资金、一般债券、专项债券和PPP的项目一定是促进当地经济社会发展、老百姓有迫切需要、政府有义务提供、符合供给侧结构性改革的公益性项目；

其次，必须明确项目类型，按照项目类型供给资金。

1、针对无收益的公益性项目，采取自有财政资金或一般债券包干实施的建设模式。

2、针对有一定收益但收益不能满足投资成本的公益性项目，采取自有财政资金+专项债券的建设模式，专项债券额度以项目收益的还本付息能力为限。

3、针对直接经济效益不足但连带经济效益好的公益性项目，采取不用政府付费而匹配资源的PPP建设模式。

4、针对对直接经济效益好的公益性项目，采取专项债券作为资本金+金融机构贷款等市场化融资的“债贷结合”或PPP建设模式。具体可分为：

10年以内可以还本付息或10年以上20年以内可以还本付息且实施机构自身可以运营管理好的项目采取专项债券建设模式；

10年以上可以还本付息、有合理收益且需要引进更加专业运营管理机构的项目采取PPP模式。

03

科学储备项目

1、分级谋划储备

各地各行业部门是项目储备的主体单位，按照国家要求，结合本地区、本行业发展做好重大项目储备工作，梳理提出项目储备清单，按照项目单位隶属关系形成各级、各行业项目储备，实现项目储备工作常态化。

2、分类谋划储备

中央预算内投资项目，主要围绕中央预算内投资支持的领域做好项目储备，依托重大建设项目库，将相关项目纳入三年滚动投资计划，条件成熟的项目应当及时纳入年度投资计划，推动形成接续不断、滚动实施的储备机制；

地方政府专项债券项目，主要围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和园区基础设施等领域，地方政府必须要干的、且有比较明显的经济效益的基础设施和公共服务项目，及时储备纳入国家重大项目库，加快项目审批，落实建设条件；

纯市场化项目，主要围绕战略性新兴产业、传统产业改造升级、医养结合、旅游、教育等鼓励类项目，结合当地实际，出台优惠政策，吸引各类社会资本投资落地。

3、分期谋划储备

各地各行业部门按照近期（半年内可开工建设）、中期（1—2年内可开工建设）、长期（2年及以后开工建设）三类，分期做好项目储备，重点储备近期和中期项目，为争取各类资金支持和做好经济社会发展各项规划奠定基础。

4、提高储备质量

按照项目推进 “决策科学、管理专业、实施有效”的原则，各地各行业部门可通过安排专项资金、专业咨询机构深度参与、银行等金融机构全过程参与等方式支持策划生成储备一批符合规划要求、前期工作完备、资金来源明确、政策导向明显的高质量项目，确保资金到位即可开工建设。

04

严防潜在风险

1、严防专项债券项目包装“华而不实”的隐患风险。

专项债券区别于一般债券的最大地方是专项债券有对应具体项目，同时由项目未来收益作为偿还来源，也因此专项债券不列赤字。但实操中，地方政府为了争抢专项债券额度，在做专项债券具体项目的平衡方案时，由于没有规范统一的文件要求，项目收益现金流采用“拍脑袋”决策，存在收益不足的隐患。项目“华而不实”，风险自然“板上钉钉”。

2、严防专项债券项目对民营企业的挤出效应风险。

在当前“开前门、堵后门”的大政策环境背景下，专项债券犹如“救命稻草”，应用范围和规模持续扩大，政府投资比例迅速提高，很多适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目甚至部分纯市场化项目都装进了专项债券的“篮子”里，挤出了市场化投资，民企发展空间有缩小趋势。

3、严防专项债券项目最终异化为政府兜底的政府隐性债务风险。

当前的专项债券项目还款主要采取债务期限内先期只还利息最后一把子付清本金的还款方式，随着专项债券的发行期限越来越长，加之项目收益论证不足的潜在隐患，专项债券项目还款期限到期后存在“还款烂尾”的风险，加之专项债券项目都是公益性项目，最终将导致地方政府全盘接管这一“烂摊子”，还款资金将异化为政府隐性债务。

4、严防专项债券项目打破刚性兑付导致金融机构烂账引发的系统性金融风险。

按照当前政策要求，有一定收益且既有政府性基金收入又有经营性收入的，可采用专项债券+贷款的方式，贷款是金融机构市场化融资，还款来源是偿还专项债券本息后的剩余专项收入，如果这个专项收入是造假的或扩大的，金融机构的市场化融资就缺失了还款来源。

而且，按照文件要求：项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入与市场化融资本息相平衡。金融机构严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核，自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险。市场化融资+自主决策+自担风险，这个将来出风险，金融机构是不能找政府兜底的，会引发金融机构的系统性金融风险。

5、严防“资本金贷款”项目烂尾风险

中央出台6000亿以上政策性开发性金融工具可用于项目资本金的政策，这是近年以来，除专项债之外，最大的投融资支持政策，应积极争取。但也要防止项目“烂”尾的风险。政策性开发性金融工具只能解决项目资本金的50%，一般只占项目总投资的10%；另外，“资本金贷款”将来是要还的，不管是通过回购股权还是通过资金置换，都是需要偿还的。所以，这里说的”烂尾“有两层意思：一是项目后续资金不落实导致的项目“烂尾”；二是政策性开发性金融工具到期不能退出导致的”烂尾“。

而这，也需要地方政府规划乃至优化项目内容，选择和规划符合条件、符合商业银行提供配套融资要求的，未来具有置换”资本金贷款“能力的项目。