白景明：全面认识当前支出政策的有效性

　　作者｜白景明「中国财政科学研究院原副院长」

　　文章｜《中国金融》2022年第22期

　　进入中国特色社会主义新时代后，党中央明确指出，我国的宏观政策体系是财政政策和货币政策为主产业政策、区域政策等为辅的政策体系。作为财政政策主干之一的支出政策地位抬升。党的十八届三中全会强调审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这意味着，评价财政支出更重要的是看政策导向和政策效应。近年来，党中央多次强调积极的财政政策要加力提效，保持一定的支出强度。实践表明，这一政策基调的落实对经济增长率大体稳定在6%的水平起到了托底作用。深入分析支出政策的有效性意义重大，其核心价值在于为支出政策的目标、力度、发力方位、手段组合等的选择和完善提供依据。

　　支出政策的目标与有效性

　　认识支出政策的有效性，首先应清晰界定什么是支出政策。支出政策是政府通过调控公共财政支出的方向、规模、结构、时限等落实党中央重大方针政策和决策部署的支出措施体系。支出政策的目标是指政策实施所要取得的基本效果，支出政策的本质属性决定支出政策目标的基本特征。由于财政支出是公共财政的一个侧面，支出政策的本质属性自然取决于公共财政的本质属性。公共财政的本质属性是为政府向全社会提供公共产品而筹措和配置资金，财政支出的最基本功能是为公共产品供给配置资金。因此，支出政策的本质属性是围绕优化公共产品供给配置资金而展开的宏观调控活动。这意味着，认识支出政策目标的基本特征，要从分析公共产品供给资金配置状况入手，并由此基点出发去判断支出政策的作用及其有效性。

　　政府的公共产品供给是多层次公共产品的制造和配送过程。财政支出规模表明的是多层次公共产品供给总量所需资金额度，财政支出结构反映的则是财政资金在各层次公共产品供给上的配置状况。由此可见，政府要通过调控支出来实现的支出政策目标必然具有与多层次公共产品供给结构相呼应的多元化属性。进一步说，政府提供的公共产品可分为社会进步、经济发展和制度创新三大类，支出政策目标必然具有在资金保障方面发力促使这三类公共产品供给同步实现总量和质量优化的多元化属性。简言之，支出政策具有保民生、稳增长，促改革三重目标，其中保民生是根本目标，稳增长可以打牢保民生的基础，促改革则是扩大保民生和稳增长的制度空间。总量优化是指优化供给的规模扩张或收缩；质量优化则指供给的结构调整或标准升降合理。

　　因此，支出政策目标的实现过程实质上是社会进步、经济发展和制度创新三类公共产品供给各自资金保障的总量和结构变动过程。至于如何变动，则取决于政府宏观政策取向、经济社会发展基本条件、制度安排变动趋向、公众公共产品需求偏好等因素。改革开放后我国实行过适度扩张和适度从紧两大类支出政策。20世纪80年代至90年代中期主要采取适度从紧的支出政策，主要表现是尽力控制赤字扩大并力争支出增长率低于收入增长率。上世纪90年代末期至今大部分时间实行适度扩张的支出政策，而且2009年后支出政策扩张度处于持续增强状态，赤字规模从1万亿元扩大到3万多亿元，赤字率最高达到3.7%，地方专项债券规模从1000亿元扩大到3万多亿元。这两类支出政策的支出规模控制取向不同，但基本目标一致，都是要保民生、稳增长、促改革。

　　支出政策有效性归根结底是目标实现程度的具体反映。换言之，支出政策目标属性直接决定支出政策有效性，要求以支出政策的多元化目标为基本依据全面认识支出政策的有效性。具体来讲，就是要考量支出的保民生、稳增长、促改革的总量效应和结构效应。考量总量效应既要分析短期效应，又要研判中、长期效应及不同时限效应之间的关系。考量结构效应时，对保民生效应重在分析支出对人的生存和发展的影响程度，并据此从支出经济分类角度测度民生支出带来的消费和投资效应；考量稳增长效应时，须评判逆周期和跨周期两种调节效应各自及其协同性对保民生与促改革的支撑作用；考量促改革效应则需聚焦支出对各领域改革成本的消化功能和改革推进时效的保障作用。

　　需要指出的是，支出政策的总量效应和结构效应具有相互融合的关系。总量效应是结构效应的综合反映，结构性支出需求变动状态往往会倒逼总量发生同向变动；反过来，总量变动取向会约束结构效应的可能性边界大小。以当前适度扩张的支出政策为例，扩大赤字并非盲目扩大支出，而是要把更多的增量资金配置到教育、社会保障和就业、卫生保健、节能环保等方面以提升民生保障水平并扩大消费和投资；扩大地方专项债规模也并非盲目投资，而是要通过把更多增量资金配置到基础设施和公共设施形成有效投资进而拉动经济增长。可见，认识当前支出政策的有效性，要看资金流向是否有价值以及资金使用的结果。要看到，在很大程度上恰恰是民生支出需求的总量和结构性扩张要求扩大支出，而减税降费和经济增长率下调带来的财政收入增速下降又促成了刚性财政收支缺口。这实际上是财政赤字扩大的深层次成因。也就是说，近十年来财政赤字规模的成倍扩大，主要是内生支出需求扩张所使然，绝非简单地为拉动经济增长人为造成的收支缺口。

　　当前支出政策有效性的突出表现

　　其一，保持较强支出力度稳住经济大盘。财政支出规模变动对经济增长率变动具有重要影响。因为大部分财政支出会形成当期投资或消费。我国有一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算四本财政预算。根据2022年预算安排，剔除四本预算相互间的调入调出，财政总支出已近45万亿元。其中：一般公共预算购买性支出占比60%左右，资本性支出20%左右；政府性基金预算支出绝大部分为投资性支出；社会保险基金预算支出绝大部分属于消费性支出。这意味着财政总支出占GDP比重约为40%，消费支出占最终消费支出比重将达30%以上，资本性支出占资本形成总额比重将逾35%。这些数据足以证明财政支出对经济增长走势已具备高强度“制导”作用。近年来最终消费支出的经济增长贡献率升至60%的水平，主要原因之一是政府消费支出从过去的10万亿元增至约20万亿元。今年上半年在三重压力、国际经济格局骤然变动、疫情冲击三类超预期不利因素影响下经济增长仍为正值，关键因素在于财政总支出规模扩张依预算安排及时落地形成了有效投资和最终消费并反推经济增长。同时，40万亿元的财政总支出占全年M2的比重将超15%，也就是说政府在大规模使用存量货币来拉动经济增长。这起到了超前抑制通货膨胀的作用。须说明，扩大赤字和地方政府专项债券是财政总支出扩张的两大主要支撑点：一方面，依靠扩大赤字来对冲财政减收进而应对一般公共预算支出需求扩张；另一方面，通过扩大地方专项债券拓展投资空间进而拉动全社会固定资产投资增长。

　　其二，聚力民生保障推动社会发展。当前方式多样且成本加速增长的支出扩张政策是精准发力的支出结构优化过程，而精准发力首先要做的就是强力扩大民生保障支出，其要义在于通过社会发展和社会稳定来实现支出政策总量效应，由此形成了压缩一般性支出、政府过紧日子以及“三保”优先、力促“六保”“六稳”的总体支出结构框架。在强力扩大民生保障支出的过程中，本着量力而行、尽力而为、一件事接着一件事办的原则，支出增量又被优先配置到重点基本民生领域内。近年来，围绕全面建成小康社会，支出扩张带来的资金增量重点向扶贫攻坚、节能环保、社会保障和就业、卫生健康、教育等基本民生领域倾斜。“十三五”期间，一般公共预算支出年均增长6.9%，但社会保障和就业支出、卫生健康支出、教育支出、农林水支出的年均增长均超过一般公共预算支出年均增长率，其中社会保障和就业支出年均增长率超过10%、节能环保和科学技术支出年均增幅超过15%；这种增长格局直接带来了支出结构的重大转变。这充分说明一般公共预算支出已具有高集中率特征，基本民生支出在一般公共预算支出中占绝对重要地位。恰恰是这种支出格局支撑了社会政策要托底的社会主义建设目标，为14亿人解决老有所养、病有所医、学有所教、民有所食等问题提供了资金保障，这是支出政策与其他政策的最大的协同。进入“十四五”后，这种支出结构得到进一步强化，2022年基本民生、生态环保等的支出力度继续加大。同时，中央部门带头过紧日子，支出下降2.1%。全国财政支出将突出保基本兜底线，切实保障和改善民生：支持建设高质量教育体系，增加义务教育经费投入；推进卫生健康体系建设，提高公共卫生人均经费财政补助、居民基本医疗保险人均财政补助等标准；支持扩大保障性租赁住房供给，继续引导农村危房改造和农房抗震改造；健全社会保障体系，稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金最低标准，支持健全分层分类的社会救助体系；有序支持碳达峰、碳中和，研究设立国家低碳转型基金；促进优化能源结构；支持非常规天然气开采利用；加快建立分类补偿与综合补偿、纵向补偿与横向补偿协调推进的生态保护补偿制度；巩固提升粮食安全保障能力，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，加大对粮食主产区财政奖补力度。

　　其三，有的放矢支持改革。当前我国正处全面深化改革期，支出政策是确保改革及时顺利推进的基本手段。在40多年的改革进程中，支出持续以较高强度扩张，其原因之一就是通过扩张支出来消化改革成本、推动改革落地，在个别时点上改革支出甚至成为支出扩张的主要推动力。比如，20世纪80年代中期及90年代年代初期价格改革引起的价格补贴支出占财政支出的比重甚至超过20%，1979年政府赤字猛然扩大到170亿元，其主要原因也是价格改革。当前的支出扩张在一定程度上也是改革使然，其突出表现有三点。一是提升新型城镇化建设质量。党的十八大以来，我国建立了农业人口转移支付制度，各级财政相应调整支出结构，加大农业转移人口流入地财政投入。2022年中央财政农业转移人口市民化奖励资金安排400亿元，意义就在于提升新型城镇化建设质量。二是支撑税费制度改革。近年来，我国不断加大力度优化营商环境，“放管服”改革和减税降费联动，大幅降低了市场主体和消费者成本，为了平衡收支矛盾只能扩大赤字。2022年实行的组合式减税降费的主要举措之一就是增值税留抵退税突破1.5万亿元。这是增值税税制改革深化带来的减收，构成了保持赤字强度的强劲推动力，而赤字保持在3.37万亿元正好有效对冲了税制改革的减收影响。三是推动实现共同富裕。实现共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。共同富裕要落实全社会成员机会均等、力保基本公共服务相对均等、合理调节收入分配差距、适度加大困难群体救助力度。为此，党的十八大后，我国打响了扶贫攻坚战，“十三五”期间消除了绝对贫困，但当前防止贫困反弹任务艰巨，这也要求加大支出，不得收缩赤字规模。

　　增强支出政策有效性的两大着力点

　　其一，防控风险。守住不发生系统性风险的底线是支出政策有效性的基点。2022年政府债务余额限额占GDP的比重已突破45%，中央一般公共预算支出债务依存度近20%，债务利息支出占中央本级支出比重达17%。显然，可控的政策风险空间所剩极为有限，现在应把防控风险放在更加突出的位置上来。防控风险重在通过制度创新压缩低效支出、控制无序支出。为此，首先，有必要建立民生支出清单管理制度。对已实施的民生支出政策定期进行评估，依据评价结果作出取舍并完善决策。其次，调整赤字核定机制。以支出政策绩效评价结果、财政收入预测和经济社会发展主要决定因素走势的支出需求变动为基本依据确定赤字规模变动取向，形成完整的因素法赤字核定机制。最后，完善地方政府债务指标区域分配制度。强化按地方政府负债率、债务率、政府和社会资本项目承受力等因素分配债务指标方法的使用。

　　其二，周期调节。经济和社会两者的发展都具有周期性。对这两种周期，政府都要进行调节，其根本意义在于减缓发展失衡带来的重大利益冲击和资源环境破坏。政府实施的周期调节包括单一周期调节和跨周期调节两类。支出政策是政府实施周期调节的重要手段之一。促进人的全面发展和维护人的生存权与发展权是政府调节社会发展周期的两大目标。社会发展周期调节顺周期性较强，重在增强社会发展的平稳性和协调性。增强支出政策社会发展周期调节有效性的关键在于精准优化支出结构。当前和今后一段时间，社会各项事业的发展均处于质量提升阶段，要求财政顺周期扩大支出，但从风险防控角度看，不可能齐头并进地扩张支出，有必要坚持底线思维，把支出扩大的倾斜点放到生存类公共产品供给上，优先保障社会保障和就业、卫生健康、节能环保、保障房建设等支出的增长。促进经济平稳、健康发展是政府实施宏观经济调控的根本目的。当前和今后一段时间，我国将处于经济下行压力较强阶段，因而逆周期调节的重点是稳增长，势必采用适度扩张的支出政策。用好这一政策工具，似可从如下三方面增强有效性：一是适度扩大政府债券发行规模，把政府债务限额与余额之间的差额转化为实际债务；二是完善中期财政规划，适度增加事关国家重大战略的跨年度项目数量并增加部分项目的投入；三是强化政策协同性，把专项债、一般债以及政府与社会资本合作（PPP）三者的项目库建设与货币政策、产业政策、就业政策的实施贯通起来。