铁川法苑005：为什么要依宪治国和怎样推进依宪治国

一、从防止专制主义和无政府主义两个角度加深认识依宪治国的必要性

为了防止专制主义，人们制定宪法来约束公权力，宪法犹如人民版给国家的一张营业执照，要求国家凭照经营。“控权说”是宪法学界对于为何制定宪法的普遍共识。近年来，伴随着反腐败斗争的深入开展，人们对宪法“控权”功能的认识愈发深入和愈发强调。“把权力装进制度的笼子里”成为举国上下的共识，“打虎”“猎狐”“灭蝇”的反腐实践告诉我们，权力不论大小，只要不受制约、监督，都会容易滥用。权力具有自腐性、逃避监督性、追求最大性，是古今中外权力运行的三种普遍性现象。因此，约束公权、保障权利是法治的基本原理，也是制定宪法的出发点和落脚点。职是之故，各国宪法一般都实行三大原则来对公权力加以约束防范，一是以权力制约权力，我国为此制定了《监督法》，规定了人民代表大会对行政权、监察权（有待《监督法》修改确认）和司法权的监督办法，我国宪法规定了公、检、法之间相互配合相互制约的原则，形成了以党内监督为主导、其他监督相配合的监督合力，习近平同志更是提出了通过人民监督和执政党自我革命相结合，跳出历史周期律的思想。宪法的控权理论在中国共产党执政的实践中更进一步丰富和深化了。二是以权利制约权力。宪法规定了公民的基本权利，基本权利意味着这是公民做人、生存的最基本的资格，不经人民同意，不得减损。违宪诉讼、合宪性审查、规范性文件备案审查等都包含了对基本权利尊重和保障的意味。三是以社会权力制约公权力。社会权力一般是指社会组织监督公权力、保护公民权利的权力。它弥补了单个的公民在监督公权力时势单力薄的缺陷。

为了防止无政府主义，宪法规定了公民要对国家履行的基本义务。基本义务意味着唯有它的实现，国家和社会才能得以存在和运行，才能避免无政府主义所带来的灾害。社会契约论是近代民主法治的基础理论。其内容在我看来，主要有两点：一是反对专制主义，二是反对无政府主义，强调人民个体能力有限，必须有政府才能生存。人民不到万不得已，不要轻易更改政府。美国《独立宣言》对此也有提及：“为了慎重起见，成立多年的政府，是不应当由于轻微和短暂的原因而予以变更的。”社会契约论的这两点内容本来就是相辅相成、相得益彰、难以分割的，但令我惊讶的是，长期以来，在汗牛充栋的关于社会契约论的论著中，却鲜有阐释社会契约论里第二点的。这是值得我们重视的一件事情。为了防止公权滥用，人民制定了行政诉讼、违宪审查、宪法诉讼等制度，同样，为了防止公民不履行法定义务，藐视政府，人民也制定了“官告民”制度。《法制日报》 2019年1月28日《临夏“官告民”助辍学学生重返校园》一文报道，2018年3月,临夏州广河县法院受理了一起特殊案件,县妇联、县团委将小娜的父母起诉,请求法院依法判决责令两被告履行义务教育责任,将女儿送到学校接受义务教育。这件事情表明，在现代社会，若是公权滥用，民可“告官”；若是公民藐视公权、不履行公权规定的法定义务，官（府）亦可“告民”。总之，既要防止专制主义，又要防止无政府主义，这是社会契约论不可分割的两大要义。虽然前者是重点，但也不能因此而忽略后者的意义。就中国历史传统而言，“君叫臣死，臣不得不死；父要子亡，子不得不亡”的专制主义思维固然渊源有自，但“老和尚打伞—无法无天”、“我是流氓我怕谁”的无政府主义劣习也不可低估。

宪法是防止专制主义和无政府主义的利剑、盾牌。依法治国首先是依宪治国的道理即在于此。

二、怎样依宪治国

当下研究依宪治国和依宪执政的论著林林总总，非常之多。但我觉得有一个问题却亟待探讨，那就是如何建立健全我国完备的宪法体系。中国特色社会主义法治体系中的第一个要件就是建立完备的法律体系，同样，依宪治国的第一个要件应该是形成完备的宪法体系，这个道理似乎不言自明。需要声明的是，这里所说的宪法体系，不是指以宪法为核心的法律体系，而是指由宪法及其相关法构成的宪法体系。

我以为建立健全我国完备的宪法体系，涉及三件大事。一是尽快制定我国《宪法》的相关法，使原则性条文较多的《宪法》具有可操作性，处理有关具体宪法问题时能够“有宪可依、有宪必依、违法必究”，二是党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，构筑了中国特色社会主义制度基础上的治理体系，我国《宪法》如何将其成果转化为可以转化的宪法规范。三是把党的十八大以来的一些重要制度改革成果中可以转化的内容转化为宪法规范。

第一，制定实施宪法所不可少的宪法相关法。按照全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞同志的研究，宪法相关法方面的法律主要包括：一是国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律。二是有关民族区域自治制度、基层群众自治制度方面的法律。三是有关特别行政区方面的制度。四是有关维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志等方面的法律。五是有关保障公民基本政治权利方面的法律。按照李先生的这一界定，我国宪法相关法目前还欠缺不少，例如：

《宪法·序言》：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”但我国目前还没有一部《人民政协组织法》。政协虽然不是国家机关，但属于协商民主的重要机构，是我国的统一战线组织，纳入宪法相关法也未尝不可。暂且不论这部法该如何定性，但就凭人民政协的重要地位，必须有部法律来固定这一中国特色社会主义的重要制度。

我国《宪法》第三条第四款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”国家结构形式是宪法中仅次于政体的重要内容，央地关系又是我国有史以来的一个重大问题，虽然我国有了《民族区域自治法》、香港和澳门两个特区的基本法，虽然宪法和地方组织法对央地关系有一些规定，但毕竟还缺乏一部较为详细划分事权的《中央和地方关系法》。

我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”我国目前已经制定了各级人大常委会对“一府两院”的《监督法》，选举法、行政诉讼法、信访条例等法律法规中对公民也有一些公民对国家机关的监督规定，但毕竟比较分散，还需进一加强，因此，的确需要制定一部公民对国家机关的监督法。

我国《宪法》第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”虽然我国已制定了《高等教育法》、《科学技术进步法》、《著作权法》、《专利法》等涉及科学研究、文艺创作方面的法律，但这些法律偏重于管理，而如何保障学术自由、创作自由等促进学术、文化繁荣的关键要素的立法，还是有所欠缺的。换句话说，如何把党的“双百”方针转化为法律规范，还需要我们努力探索。

第二，把党的十九届四中全会决定划分的根本制度、基本制度和重要制度和宪法规范相衔接。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将我国的治理体系分为根本制度、基本制度和重要制度三种。这里有值得我们探讨的有两件事情，一是决定提出的十三种制度体系，究竟哪些属于根本制度、基本制度和重要制度，决定中有的说明了，有的没有点明，需要我们讨论归类；二是作为我国规定各种重要国家制度的《宪法》，如何把决定提出的十三类制度体系转化为宪法规范，这又是一个大的宪法体系设计工程。

第三，把党的十八大以来的一些重要改革与宪法规范衔接。党的十八大以来，中国改革风起云涌，各项创新层出不穷。中央全面深化改革委员会（领导小组）已审议通过近千个重要改革文件。这些改革，大体可以分为六类：

一是制度性改革。这是指带有根本性、基础性、全局性的改革，党和国家机构改革就属于这一类。党中央明确要求，这类改革要在改职责上出硬招，切实解决多头分散、条块分割、下改上不改、上推下不动的问题。机构重组不是物理上的重新拼装，而是要在人员融合、职能整合上真正发生“化学反应”，既抓“脖子以上”服务顶层设计，也抓“脖子以下”实施落实，不要求所有部门上下对应，为省及省以下因地制宜设置机构编制留下空间，切实做到合编、合心、合力。此次机构改革。

二是方法性改革。这是指程序性、实操性、改进性改革。

三是递进性改革。这是指阶段性、接续性、跟进性改革举措。　

四是体制机制性改革。这是指通过路径、结构、举措转变的改革，其中有成本控制的要求。纪检监察体制改革就属于体制机制性改革。

五是重塑性改革。这是指再更新、再调整、再规范的改革，既强调顶层设计，遵从改革大局观，又尊重基层创造，体现改革群众观。上海市、海南省建立自由贸易试验区，司法领域推进以审判为中心的诸多改革，都属于这一类。

六是延伸性改革。这也叫“切口性改革”，是指以前瞻性、配套性、协同性为特点的改革。市场经济中有一种“羊毛长在猪身上”现象，是指一类情况或一项制度的变迁会带来外部变化。比如，经济快速发展时也许会损害生态环境，对此要有预见、能应变、会协同，才能取得综合平衡效果。

上述六类改革中，第一类制度性改革和第四类体制机制性改革与宪法的关系最为密切，其中有些成果已经具备载入宪法及其相关法的条件。

总之，依宪治国首先要做到“有宪可依”，一些宪法相关法不出台、一些党和国家领导制度的改革成果不载入宪法，就很难“有宪可依”，“违宪必究”的合宪审查制度也会出现一些“空转”。因此，形成我国完备的宪法体系，迫在眉睫。

郝铁川简历：史学博士，法学博士后，河南大学法学院名誉院长、特聘教授。曾任中国法律思想史学会会长、中国比较法学会副会长，华东政法学院副院长等职。1983年以来，先后《中国社会科学》、《中国法学》、《法学研究》等报刊杂志发表论文百余篇，出版个人学术著作十余部。